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Todo lo que usted debe saber sobre la esperada reforma fiscal; por Anabella Abadi y Richard Obuchi

Todo lo que usted debe saber sobre la esperada reforma fiscal; por Anabella Abadi y Richard Obuchi 640

El 15 de julio de 2014, el presidente Maduro anunció que la reforma fiscal sería debatida en el próximo congreso del partido oficialista Psuv y que ese tema sería analizado durante el segundo semestre de 2014. Pongamos este anuncio en contexto.

1. ¿Qué es una reforma fiscal?

Una reforma fiscal usualmente se entiende como cambios en los tributos o fuentes de ingreso del gobierno mediante un “conjunto de modificaciones del sistema fiscal de un determinado país mediante, por ejemplo, la implantación de nuevos impuestos que sustituyen a otros o reforma de los ya existentes”. (Diccionario Espasa de Economía y Negocios, 3era edición).

En el caso de Venezuela, esto podría incluir reformas en los ingresos fiscales no petroleros (Impuesto Sobre la Renta, IVA y otros impuestos) o en los ingresos fiscales petroleros. Por otra parte, una reforma fiscal podría también incluir reformas en el uso de los recursos: nivel de gasto público, alternativas para modificar fuentes de ingresos de empresas públicas tales como tarifas de servicios públicos, aumentos del precio de la gasolina, entre otros elementos.

2. ¿Para qué aplicar una reforma fiscal?

Se podrían aplicar reformas fiscales para tratar de lograr un balance fiscal (relación ingresos y gastos) sostenible en momentos en los cuales el Gobierno Central ha incurrido en grandes déficit fiscales que se han financiado con endeudamiento.

Si la intención es aumentar la recaudación tributaria, el Gobierno Central podría aumentar las alícuotas de impuestos existentes o crear nuevos impuestos, asi como tratar de lograr mayores ingresos por otras vías (aumentos de tarifas de los servicios públicos o de los precios de bienes producidos por el gobierno como la gasolina). En la práctica, históricamente el Gobierno Central ha corregido parte de los problemas de déficit mediante la devaluación del bolívar lo cual le permite obtener más bolívares producto de la venta de las divisas obtenidas por las ventas petroleras de PDVSA.

Por otra parte, el Gobierno Central podría aplicar reformas fiscales para incentivar la producción y el consumo, para lo que el Gobierno Central tendría que disminuir las alícuotas de impuestos existentes, establecer exenciones y deducibles, o eliminar impuestos (aun cuando no pareciera que una posible reforma fiscal vaya en esta dirección).

Una reforma tributaria integral debería considerar la estructura general de los tributos en Venezuela que incluyen no sólo las obligaciones fiscales de impuestos administrados por el Seniat tales como el IVA, ISLR y aduanas, sino también contribuciones especiales administrados por diversos entes del gobierno central tales como las obligaciones derivadas de la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación (LOCTI), Ley Orgánica del Deporte o Ley Orgánica de Drogas, así como impuestos y tributos que se aplican a nivel municipal  y regional, los cuales en general se han implementado de forma desordenada. De acuerdo con nuestras estimaciones, la carga fiscal para una empresa en Venezuela si sólo se considera el ISLR es entre 22% y 34%. Sin embargo, al considerar otros impuestos -incluyendo impuestos municipales y contribuciones especiales- la carga fical se incrementa a niveles entre 61% y 91% dependiendo del tamaño de la empresa y el sector en el cual se encuentre.

3. ¿Cómo se implementan las reformas tributarias?

Dado que las alícuotas, los gravámenes y las características generales de cada impuesto y tasa están previstos por Ley, cualquier reforma fiscal debe pasar por una modificación legislativa o la creación de nuevas leyes.

El diputado por el Psuv y miembro de la Comisión de Finanzas, Alexander Dudamel, afirmó que el Gobierno Central dispone de dos vías para ejecutar una reforma tributaria: “se puede anunciar a través de la Habilitante o por la AN. Para esto se elevaría una consulta, pero no se les va a soltar prenda -a la oposición- porque se van a oponer. El planteamiento del Ejecutivo en materia económica está hecho y él dará las premisas”.

4. ¿Cuánto representa la recaudación tributaria dentro del Presupuesto Nacional?

Los impuestos y tasas representan 65,13% del total de ingresos previstos por el Gobierno Central en la Ley de Presupuesto 2014.

De acuerdo con la Ley de Presupuesto Nacional para el Ejercicio Fiscal 2014, el Gobierno Central previó ingresos totales por el orden de BsF 552.632,6 millones. De estos, BsF 439.870,6 corresponden a ingresos ordinarios, los cuales incluyen las recaudaciones tributarias.

Del total de ingresos corrientes se esperaba obtener casi BsF 360.000 millones a través de impuestos, equivalente a 81,8% de los ingresos corrientes presupuestados. Los impuestos no petroleros se estimaron en poco más de BsF 322.000 millones o 73,2% de los ingresos corrientes presupuestados, destacando el IVA (43,9%) y el ISLR (27,2%). Las tasas representan apenas 0,5% de los ingresos corrientes estimados.

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Vale indicar que la Ley de Presupuesto ha sistemáticamente subestimado los ingresos ordinarios y extraordinarios del Gobierno Central con base en premisas macroeconómicas irreales sobre inflación, crecimiento del PIB y precio del petróleo. Por ejemplo, hay gastos del Gobierno Central que se han financiado directamente por PDVSA –como los denominados aportes sociales- o se han transferiedo a fondos parafiscales (fuera del Presupuesto y de los controles sobre el Presupuesto Nacional). Todo lo cual complica el análisis efectivo de los ingresos y gastos del Gobierno Central y ha incrementado notablemente la opacidad de las cuentas. Además, no existe una estadística consolidada disponible públicamente de los tributos a nivel muncipal y regional ni de las contribuciones especiales previstas en leyes tales como la LOCTI. Una reforma fiscal integral debería procurar incrementar la transparencia en la contabilización de los ingresos y gastos del gobierno.

5. ¿Cuánto aportan los impuestos no petroleros a la recaudación total del Gobierno Central?

Según las últimas estadísticas publicadas por el Seniat correspondientes al año 2013, el IVA representa el 59% de la recaudación fiscal no petrolera total, seguido por el 24,68% del ISLR No Petrolero. Los demás tasas e impuestos administrados por el Seniat representan apenas 15,9% de la recaudación no petrolera.

ReformaFiscal_Tabla2

Vale recordar que, como indicamos previamente, hay otras contribuciones fiscales (LOCTI, Ley Orgánica del Deporte, etc.) que no son administrados por el Seniat y para los cuales no se disponen de estadísticas acerca de los montos recaudados o el uso de estos fondos.

6. ¿Qué tipo de reformas podríamos esperar?

En julio de 2013, el presidente de la Comisión e de Finanzas y Desarrollo Económico de la Asamblea Nacional (AN), Ricardo Sanguino (Psuv), precisó “vamos a ir a una reforma fiscal, de carácter tributario, eso ya está en estudio” para aumentar la recaudación de impuestos. También aclaró que cada una de esas  propuestas es estudiada y trabajada con representantes del Ministerio de Finanzas y del Banco Central de Venezuela (BCV).

El 01 de abril de 2014, el presidente Maduro anunció que estaban trabajando en “una reforma fiscal para que los que más ganan y atesoran grandes riquezas le paguen a la patria y al estado para sostener a los necesitados”. Y puntualizó que sería “una reforma fiscal igualitaria, justa, necesaria para Venezuela y estamos en el momento de hacerla”.

Días después del anuncio del Presidente Maduro, se reportó que se estaba considerando la aplicación de un impuesto al patrimonio, para obtener una nueva vía de ingreso que tenga menor impacto sobre los estratos menos pudientes. También se buscaban eliminar algunas exenciones y exoneraciones vigentes.

Dado que el ISLR y el IVA representan 84% de la recaudación no petrolera y 71% de los ingresos corrientes previstos para el 2014, las modificaciones a estos impuestos serían los que tendrían mayor impacto en las recaudaciones y en el balance fiscal.

En febrero de 2013, el vicepresidente de la Comisión de Finanzas de la Asamblea Nacional, Jesús Faría, dijo que era “imperioso reformar la Ley Orgánica del Impuesto sobre la Renta (…) Es una necesidad, es un requerimiento y se ajusta a un principio básico de transición al socialismo, del que tiene más tiene que aportar más, en función de los más necesitados”.

En cuanto al IVA –impuesto cuya alícuota se ha ajustado 8 veces desde 1999, manteniéndose fija en 12% desde mayo de 2009-, se reportaba que su posible aumento se había descartado frente a la firme decisión de flexibilizar el control de precios.

También se alega que otras alternativas como el impuesto al débito bancario ni fueron discutidas por considerarse un impuesto fácil de recaudar, pero que no genera los recursos que sí se podrían generar por otras vías.

En términos prácticos, quizás la reforma fiscal más importante que se observe en el 2014 sea una devaluación (sea en el nivel de los tipos de cambio oficiales o en el tipo de cambio promedio mediante cambios en la asignación de divisas a los diferentes sistemas). Mediante una devaluación el Gobierno Centrla puede obtener más bolívares con los mismos dólares, lo cual reduciría el déficit fiscal y potencialmente las necesidades de financiamiento de la nación (en tanto el incremento en los ingresos sea mayor al aumento en el gasto). Un aumento de la tasa de cambio de 1 BsF/US$, implicaría un aumento de los ingresos petroleros en BsF 18.189,86 millones, equivalentes a 4,13% del total de ingresos públicos previstos para el 2014 y equivalente a 12,15% del déficit financiero estimado para cierre de 2013.

Por otra parte, en algún sentido ya está ocurriendo cambios en el manejo de los recursos por el lado de los gastos lo cual se manifiesta en postergación de gastos de inversión en grandes obras y programas tales como infraestructura o la Gran Misión Vivienda Venezuela, posible reducción de subsidios (electricidad) y posible ajuste en el precio de la gasolina y los intentos de obtener financiamiento externo (más deuda en divisas) mediante el Fondo Chino y deuda PDVSA.

Además, por supuesto, es posible que se lleven a cabo cambios en alícuotas de los impuestos no petroleros más importantes (IVA e ISLR) o se propongan nuevos impuestos (de lo cual poco se sabe). En todo caso, la reforma fiscal más importante, y la que contribuiría más con el fortalecimiento de la economía, sería abordar de forma integral y coherente la estructura de ingresos y gastos de la nación, con el fin de incrementar la eficacia y eficiencia, no solo en la obtención de recursos sino en el uso de los mismos.