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Todo lo que usted debe saber sobre la esperada reforma fiscal; por Anabella Abadi y Richard Obuchi

Por Anabella Abadi M. y Richard Obuchi | 16 de julio, 2014

Todo lo que usted debe saber sobre la esperada reforma fiscal; por Anabella Abadi y Richard Obuchi 640

El 15 de julio de 2014, el presidente Maduro anunció que la reforma fiscal sería debatida en el próximo congreso del partido oficialista Psuv y que ese tema sería analizado durante el segundo semestre de 2014. Pongamos este anuncio en contexto.

1. ¿Qué es una reforma fiscal?

Una reforma fiscal usualmente se entiende como cambios en los tributos o fuentes de ingreso del gobierno mediante un “conjunto de modificaciones del sistema fiscal de un determinado país mediante, por ejemplo, la implantación de nuevos impuestos que sustituyen a otros o reforma de los ya existentes”. (Diccionario Espasa de Economía y Negocios, 3era edición).

En el caso de Venezuela, esto podría incluir reformas en los ingresos fiscales no petroleros (Impuesto Sobre la Renta, IVA y otros impuestos) o en los ingresos fiscales petroleros. Por otra parte, una reforma fiscal podría también incluir reformas en el uso de los recursos: nivel de gasto público, alternativas para modificar fuentes de ingresos de empresas públicas tales como tarifas de servicios públicos, aumentos del precio de la gasolina, entre otros elementos.

2. ¿Para qué aplicar una reforma fiscal?

Se podrían aplicar reformas fiscales para tratar de lograr un balance fiscal (relación ingresos y gastos) sostenible en momentos en los cuales el Gobierno Central ha incurrido en grandes déficit fiscales que se han financiado con endeudamiento.

Si la intención es aumentar la recaudación tributaria, el Gobierno Central podría aumentar las alícuotas de impuestos existentes o crear nuevos impuestos, asi como tratar de lograr mayores ingresos por otras vías (aumentos de tarifas de los servicios públicos o de los precios de bienes producidos por el gobierno como la gasolina). En la práctica, históricamente el Gobierno Central ha corregido parte de los problemas de déficit mediante la devaluación del bolívar lo cual le permite obtener más bolívares producto de la venta de las divisas obtenidas por las ventas petroleras de PDVSA.

Por otra parte, el Gobierno Central podría aplicar reformas fiscales para incentivar la producción y el consumo, para lo que el Gobierno Central tendría que disminuir las alícuotas de impuestos existentes, establecer exenciones y deducibles, o eliminar impuestos (aun cuando no pareciera que una posible reforma fiscal vaya en esta dirección).

Una reforma tributaria integral debería considerar la estructura general de los tributos en Venezuela que incluyen no sólo las obligaciones fiscales de impuestos administrados por el Seniat tales como el IVA, ISLR y aduanas, sino también contribuciones especiales administrados por diversos entes del gobierno central tales como las obligaciones derivadas de la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación (LOCTI), Ley Orgánica del Deporte o Ley Orgánica de Drogas, así como impuestos y tributos que se aplican a nivel municipal  y regional, los cuales en general se han implementado de forma desordenada. De acuerdo con nuestras estimaciones, la carga fiscal para una empresa en Venezuela si sólo se considera el ISLR es entre 22% y 34%. Sin embargo, al considerar otros impuestos -incluyendo impuestos municipales y contribuciones especiales- la carga fical se incrementa a niveles entre 61% y 91% dependiendo del tamaño de la empresa y el sector en el cual se encuentre.

3. ¿Cómo se implementan las reformas tributarias?

Dado que las alícuotas, los gravámenes y las características generales de cada impuesto y tasa están previstos por Ley, cualquier reforma fiscal debe pasar por una modificación legislativa o la creación de nuevas leyes.

El diputado por el Psuv y miembro de la Comisión de Finanzas, Alexander Dudamel, afirmó que el Gobierno Central dispone de dos vías para ejecutar una reforma tributaria: “se puede anunciar a través de la Habilitante o por la AN. Para esto se elevaría una consulta, pero no se les va a soltar prenda -a la oposición- porque se van a oponer. El planteamiento del Ejecutivo en materia económica está hecho y él dará las premisas”.

4. ¿Cuánto representa la recaudación tributaria dentro del Presupuesto Nacional?

Los impuestos y tasas representan 65,13% del total de ingresos previstos por el Gobierno Central en la Ley de Presupuesto 2014.

De acuerdo con la Ley de Presupuesto Nacional para el Ejercicio Fiscal 2014, el Gobierno Central previó ingresos totales por el orden de BsF 552.632,6 millones. De estos, BsF 439.870,6 corresponden a ingresos ordinarios, los cuales incluyen las recaudaciones tributarias.

Del total de ingresos corrientes se esperaba obtener casi BsF 360.000 millones a través de impuestos, equivalente a 81,8% de los ingresos corrientes presupuestados. Los impuestos no petroleros se estimaron en poco más de BsF 322.000 millones o 73,2% de los ingresos corrientes presupuestados, destacando el IVA (43,9%) y el ISLR (27,2%). Las tasas representan apenas 0,5% de los ingresos corrientes estimados.

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Vale indicar que la Ley de Presupuesto ha sistemáticamente subestimado los ingresos ordinarios y extraordinarios del Gobierno Central con base en premisas macroeconómicas irreales sobre inflación, crecimiento del PIB y precio del petróleo. Por ejemplo, hay gastos del Gobierno Central que se han financiado directamente por PDVSA –como los denominados aportes sociales- o se han transferiedo a fondos parafiscales (fuera del Presupuesto y de los controles sobre el Presupuesto Nacional). Todo lo cual complica el análisis efectivo de los ingresos y gastos del Gobierno Central y ha incrementado notablemente la opacidad de las cuentas. Además, no existe una estadística consolidada disponible públicamente de los tributos a nivel muncipal y regional ni de las contribuciones especiales previstas en leyes tales como la LOCTI. Una reforma fiscal integral debería procurar incrementar la transparencia en la contabilización de los ingresos y gastos del gobierno.

5. ¿Cuánto aportan los impuestos no petroleros a la recaudación total del Gobierno Central?

Según las últimas estadísticas publicadas por el Seniat correspondientes al año 2013, el IVA representa el 59% de la recaudación fiscal no petrolera total, seguido por el 24,68% del ISLR No Petrolero. Los demás tasas e impuestos administrados por el Seniat representan apenas 15,9% de la recaudación no petrolera.

ReformaFiscal_Tabla2

Vale recordar que, como indicamos previamente, hay otras contribuciones fiscales (LOCTI, Ley Orgánica del Deporte, etc.) que no son administrados por el Seniat y para los cuales no se disponen de estadísticas acerca de los montos recaudados o el uso de estos fondos.

6. ¿Qué tipo de reformas podríamos esperar?

En julio de 2013, el presidente de la Comisión e de Finanzas y Desarrollo Económico de la Asamblea Nacional (AN), Ricardo Sanguino (Psuv), precisó “vamos a ir a una reforma fiscal, de carácter tributario, eso ya está en estudio” para aumentar la recaudación de impuestos. También aclaró que cada una de esas  propuestas es estudiada y trabajada con representantes del Ministerio de Finanzas y del Banco Central de Venezuela (BCV).

El 01 de abril de 2014, el presidente Maduro anunció que estaban trabajando en “una reforma fiscal para que los que más ganan y atesoran grandes riquezas le paguen a la patria y al estado para sostener a los necesitados”. Y puntualizó que sería “una reforma fiscal igualitaria, justa, necesaria para Venezuela y estamos en el momento de hacerla”.

Días después del anuncio del Presidente Maduro, se reportó que se estaba considerando la aplicación de un impuesto al patrimonio, para obtener una nueva vía de ingreso que tenga menor impacto sobre los estratos menos pudientes. También se buscaban eliminar algunas exenciones y exoneraciones vigentes.

Dado que el ISLR y el IVA representan 84% de la recaudación no petrolera y 71% de los ingresos corrientes previstos para el 2014, las modificaciones a estos impuestos serían los que tendrían mayor impacto en las recaudaciones y en el balance fiscal.

En febrero de 2013, el vicepresidente de la Comisión de Finanzas de la Asamblea Nacional, Jesús Faría, dijo que era “imperioso reformar la Ley Orgánica del Impuesto sobre la Renta (…) Es una necesidad, es un requerimiento y se ajusta a un principio básico de transición al socialismo, del que tiene más tiene que aportar más, en función de los más necesitados”.

En cuanto al IVA –impuesto cuya alícuota se ha ajustado 8 veces desde 1999, manteniéndose fija en 12% desde mayo de 2009-, se reportaba que su posible aumento se había descartado frente a la firme decisión de flexibilizar el control de precios.

También se alega que otras alternativas como el impuesto al débito bancario ni fueron discutidas por considerarse un impuesto fácil de recaudar, pero que no genera los recursos que sí se podrían generar por otras vías.

En términos prácticos, quizás la reforma fiscal más importante que se observe en el 2014 sea una devaluación (sea en el nivel de los tipos de cambio oficiales o en el tipo de cambio promedio mediante cambios en la asignación de divisas a los diferentes sistemas). Mediante una devaluación el Gobierno Centrla puede obtener más bolívares con los mismos dólares, lo cual reduciría el déficit fiscal y potencialmente las necesidades de financiamiento de la nación (en tanto el incremento en los ingresos sea mayor al aumento en el gasto). Un aumento de la tasa de cambio de 1 BsF/US$, implicaría un aumento de los ingresos petroleros en BsF 18.189,86 millones, equivalentes a 4,13% del total de ingresos públicos previstos para el 2014 y equivalente a 12,15% del déficit financiero estimado para cierre de 2013.

Por otra parte, en algún sentido ya está ocurriendo cambios en el manejo de los recursos por el lado de los gastos lo cual se manifiesta en postergación de gastos de inversión en grandes obras y programas tales como infraestructura o la Gran Misión Vivienda Venezuela, posible reducción de subsidios (electricidad) y posible ajuste en el precio de la gasolina y los intentos de obtener financiamiento externo (más deuda en divisas) mediante el Fondo Chino y deuda PDVSA.

Además, por supuesto, es posible que se lleven a cabo cambios en alícuotas de los impuestos no petroleros más importantes (IVA e ISLR) o se propongan nuevos impuestos (de lo cual poco se sabe). En todo caso, la reforma fiscal más importante, y la que contribuiría más con el fortalecimiento de la economía, sería abordar de forma integral y coherente la estructura de ingresos y gastos de la nación, con el fin de incrementar la eficacia y eficiencia, no solo en la obtención de recursos sino en el uso de los mismos.

Anabella Abadi M. y Richard Obuchi /// Anabella Abadi M. Economista egresada de la UCAB y Especialista en Gobierno y Gestión Pública Territoriales (PUJ, 2011). Profesora en la UCAB, y Analista de la Unidad de Investigación y Análisis de ODH Grupo Consultor. /// Richard Obuchi es Master en Gerencia Internacional, Tulane University; Master en Políticas Públicas, Universidad de Chicago; Economista, UCAB. Profesor del IESA, Director de ODH Grupo Consultor (@ODHgc)

Comentarios (6)

Eduardo Martinez Diaz
16 de julio, 2014

Cuando al inicio de este artículo se delimita lo que debe entenderse por “reforma fiscal” centrándose la atención en los ingresos y dejando de considerar a los gastos del Estado como parte del problema que debería ser encarado por la reforma, se incurre a mi juicio en una importante omisión, la cual merece ser destacada, por cuanto, si bien es cierto que con toda seguridad quienes preparan la reforma en cuestión estarán de acuerda en enfocarla solo desde el ángulo de los ingresos, los ciudadanos contribuyentes debemos estar informados acerca de la posibilidad de soluciones que vayan más allá del incremento de los impuestos que hoy soportamos.

Para lograr el equilibrio fiscal deseado bien podría plantearse la reducción de algunos egresos que el sentido común señala como no prioritarios en medio de una aguda crisis fiscal, tales como ciertos gastos en compra de armamentos, egresos publicitarios y ayudas internacionales entre otros. El examen y posterior eliminación de solo algunas de las partidas presupuestarias contentivas del tipo de egresos mencionados podría ser importante para lograr el deseable equilibrio entre ingresos y gastos que se dice requerir.

Aunque podríamos estar seguros de que los funcionarios decisores tienen una opinión distinta acerca de la pertinencia de gastos como los antes mencionados, pienso que los ciudadanos contribuyentes no podemos dejar de hacerles saber por todas las vías disponibles cual es nuestro orden de prioridades.

En cuanto al posible efecto de la proyectada reforma fiscal sobre los tributos que pagamos los contribuyentes, me permito hacer las siguientes observaciones:

1) IMPUESTO SOBRE LA RENTA: El Impuesto sobre la Renta es un tributo cuya determinación se efectúa por periodos generalmente anuales, y el Art.8 del Código Orgánico Tributario prevé que las reformas que se efectúen a este tipo de tributos serán vigentes “..desde el primer día del periodo del contribuyente que se inicie a partir de la fecha de la entrada en vigencia de la ley…” esto implica que el ISLR no puede reformarse dentro del transcurso del ejercicio fiscal del contribuyente, ello implica que una modificación a dicho tributo efectuada en agosto de 2014, solo entraría en efectiva vigencia en enero de 2.015, por lo que los recaudos adicionales producto de esta reforma solo entrarían en las arcas públicas el primer trimestre de 2016. De lo anterior se deduce que, si se respetan los principios jurídicos que rigen la materia tributaria, modificar el impuesto sobre la renta no es una vía idónea para que el fisco pueda conseguir ingresos adicionales de manera inmediata.

2) IMPUESTO AL PATRIMONIO: Si se procede a la creación de un impuesto al patrimonio, bien sea que se recaude por una sola vez o que sea exigible periódicamente, estaríamos ante un tributo cuyo cálculo no se efectuaría por periodos, sino que se causaría de manera instantánea en la fecha que indicará la Ley que lo contemple. Si la misma es aprobada y entra en vigencia en el segundo semestre de este año, dicho impuesto sería un instrumento idóneo para obtener una inmediata recaudación que contribuya a solucionar el déficit actual.

3) IMPUESTO AL VALOR AGREGADO: Por su naturaleza un incremento de la tarifa del IVA podría fácilmente generar un incremento inmediato de los ingresos fiscales. No obstante, ello contribuiría a incrementar aún más la inflación y a deprimir el consumo afectando en mayor medida a las clases sociales más necesitadas dadas las características regresivas de este tributo.

4) IMPUESTOS PARAFICALES: Debe tenerse en cuenta que en los últimos años han sido creados y perfeccionados varios instrumentos tributarios parafiscales (LOCTI, ONA, Impuesto al Deporte, Impuesto para la Tecnología, Ley de Cines, Etc.) los cuales han incrementado sustancialmente la carga tributaria de los contribuyentes y son recaudados y administrados por diversas oficinas gubernamentales sin conexión entre sí. De manera tal que el aumento de la tributación, que con toda seguridad es el fundamental objetivo de esta llamada reforma fiscal, ya se ha venido produciendo de manera constante y sostenida en los últimos años.

Creo que además de la tan pronosticada devaluación del bolívar que será sin duda alguna un eficiente e inmediato instrumento recaudatorio, las herramientas tributarias más eficientes con que cuenta el ejecutivo en los actuales momentos serian:

– Incremento del IVA. – Re-edición del Impuesto a la Transacciones Financieras. – Creación del Impuesto al Patrimonio.

Por último quiero manifestar que, antes de la creación de nuevos impuestos o el incremento de los existentes, sería recomendable intentar soluciones que en principio parecen obvias, tales como la reducción del gasto público en los términos en los que nos referimos al inicio, y una mayor eficiencia en la recaudación de los tributos actualmente en vigencia. Sin embargo no dejo de reconocer que en el presente caso lo obvio no es lo más fácil de aplicar.

José angel
16 de julio, 2014

Excelente artículo quiera dios no desmayen en tan admirable iniciativa, sobre todo dando luz con muy alto nivel y respeto al lector,, un saludo muy solidario.

Silvana Pezzella
18 de julio, 2014

Como el gobierno informó que centralizaría los fondos en divisas podría ser que también centralicen los fondos tributarios.Eso le permitiría al Presidente disponer de recursos que por Ley debería asignar a sectores como ciencia y tecnologìa, deportes etc para tapar parte del déficit para el pago de gastos corrientes que incluye nóminas infladas que abundan en el sector público

Luis Sanint
18 de julio, 2014

El asunto fiscal está inscrito en el contexto ideológico de si es el Estado o si son los ciudadanos y la iniciativa privada los que mejor pueden usar los recursos de una sociedad. Por supuesto, hay siempre un feliz término medio, ese que tanto alabó Aristóteles, en donde ambos se complementan de manera armoniosa y saludable. Venezuela es un ejemplo excelente de que los políticos no son más eficientes cuando se les entrega más dinero. El precio del petróleo se multiplicó por diez veces y el país está más deteriorado. La cura al problema venezolano no es la de aumentar impuestos. La cura va por el lado de la falta de credibilidad en el modelo económico/político y la falta de disciplina fiscal y, tal vez más aún, disciplina monetaria. En cinco años, el circulante ha crecido 7 veces, lo cual es un disparate económico y, al final del día, puede ser también un disparate político. Aristóbulo ya lo dijo y no fue precisamente que la solución sea la de buscar términos medios sino la de persistir en posiciones anacrónicas, extremistas, importadas. Por supuesto, la necesaria disciplina moral se da por descontada. Sin ella, será más de lo mismo: la mentalidad extractiva asociada al petróleo.

Lisla Pico
22 de julio, 2014

En estas circunstancias que vivimos la reforma fiscal tendrá como objetivo aumento de los impuestos y creación de otros. El gobierno busca seguir quitando al que produjo, que trabaja, que ahorra y hoy se encuentra estable para recaudar dinero y comprar a los pobres con migajas. El otro asunto es cómo se invertirá el dinero de los impuestos porque la experiencia en Venezuela que son mal administrados y por ende, mal invertidos o robados. El crédito chino otorgado en el gobierno de Chávez no se le ha visto resultado ni para nefrentar esta crisis y ahora, más dinero chino para el gobieno Maduro que financiará la corrupción. Mientras estas autoridades estén en cargos públicos claves no habrá solución de los problemas económicos, políticos o sociales. El problema no es el dinero porque hay con qué, el problema es el Presidente y sus camaradas.

Ronny Garcia
14 de abril, 2015

me parece una buena recaudacion de informacion de la cual podamos disponer nosotros,los estudiantes de contaduria de la universidad de oriente…pero siendo este una gran conclusion,no cabe mas que decir que los impuestos recaudados en esta nacion deben estar plazmados inmediatamente de manera reciproca!

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