Ante la necesidad de un ajuste económico:
Efectividad de los aumentos del salario mínimo y las transferencias de dinero como medidas de protección a los pobres
La instalación de una nueva Asamblea Nacional, con una correlación de fuerzas que favorece la posibilidad real de impulsar cambios en las políticas económicas y sociales que conduzcan a la recuperación del país y las recientes discusiones sobre la necesidad de implementar un ajuste económico, hace a este momento propicio para revisar la efectividad que han tenido algunas de las medidas aplicadas con mayor frecuencia tanto por el actual gobierno como por su antecesor, en los 17 años que en conjunto llevan de gestión, con el propósito de proteger del efecto perverso de la inflación a los ciudadanos, en particular a los de más bajo ingreso.
Una de esas medidas ha sido el aumento recurrente del salario mínimo, la cual, recientemente, se ha aplicado incluso varias veces al año debido a la atípica situación inflacionaria que padece el país, más acentuada en los dos últimos años. Esos aumentos, unidos a las transferencias de dinero, que incluyen becas, subsidios familiares y pensiones, se han presentado como políticas efectivas en la reducción de la pobreza de ingreso, que con mayor rapidez se observó en particular entre 2004 y 2007, llevándola a niveles sin precedentes en Venezuela. No obstante, diversos estudios informan sobre un aumento de la pobreza en los años recientes, que también el INE registra en su página web hasta el año 2013. En particular el estudio conducido por la UCAB, USB y UCV reporta un nivel de pobreza de ingreso en 2014 similar al que había en 1998, mientras otros anunciaron que para el cierre de 2015 la proporción de pobres en Venezuela habría alcanzado un elevado valor también sin precedentes.
Cabe entonces preguntarse porque si esas medidas fueron efectivas en ese período, no han sido capaces ahora de al menos contener el incremento tan abrupto de pobreza de ingreso en el país, ya que el gobierno en los dos últimos años ha llegado incluso a triplicar respecto a años anteriores la tasa de incremento del salario mínimo en un intento de contrarrestar el impacto negativo de la alta inflación sobre el bienestar, a la vez de que, a pesar de la caída de los precios petróleo, se ha esforzado en mantener las transferencias de dinero hacia los grupos de menores ingresos, así como también ha incrementado el número de pensiones, cuyos montos en bolívares han crecido al ritmo del salario mínimo.
¿Cuán efectivas son entonces en realidad estas medidas? Esta pregunta es relevante en este momento en que hay propuestas de implementación de un ajuste económico, el cual contempla medidas similares con el objeto de proteger a los grupos más pobres de la población del posible efecto adverso de ese ajuste.
¿Puede este tipo de medidas realmente proteger a los pobres para hacer viable un ajuste económico? En principio podría pensarse que lo que ha ocurrido es que los incrementos recientes del salario mínimo han sido inferiores a los experimentados por la inflación. Para examinar esta posible explicación en el Grafico 1 se muestran las diferencias entre los incrementos del salario mínimo y los experimentados por el costo de la Canasta Alimentaria Normativa (CAN) publicada por el INE, los cuales capturan las variaciones de precio de los alimentos, junto a la evolución de la pobreza extrema de ingreso, la cual se mide en base a la comparación del ingreso total per cápita de los hogares con respecto al costo per cápita de una CAN. Lamentablemente existen cifras oficiales publicadas sólo hasta 2013, no obstante la observación del comportamiento esas variables entre 1999 y 2013 ayuda a visualizar la posible asociación entre ellas[1].
Gráfico 1
La asociación parece ambigua, por lo que no se le puede atribuir un efecto determinante a la diferencia entre los incrementos del salario mínimo y la CAN. Los valores registrados desde 2002 a 2006 al igual que el observado en 2013, se ajustan a la explicación antes dada. Es decir, cuando el incremento del costo de la canasta alimentaria fue mayor que el aumento del salario mínimo la pobreza extrema aumentó y viceversa. Sin embargo, tal explicación no es satisfactoria según lo observado en 2001 ni entre 2007 y 2012. En 2001 la pobreza extrema disminuyó respecto a su nivel en 2000 habiendo aumentado el costo de la CAN mucho más que el salario mínimo. Entre 2007 y 2011 el nivel de pobreza extrema se mantiene relativamente estable a pesar de que también en esos años el costo de la CAN aumentó más que el salario mínimo, mientras que en 2012 el aumento del salario mínimo fue mucho mayor que el de la canasta pero la pobreza tampoco cambió respecto a su nivel de 2011. Obviamente otros factores intervienen. Debe entonces revisarse en más detalle lo que pudiera estar ocurriendo.
Los aumentos del salario mínimo impactan de manera directa e inmediata sobre la población de ocupados formales que recibe ese nivel de salario o menor que el mismo y sobre la población de pensionados, ya que éstas están homologadas al salario mínimo. El resto de los asalariados que están en situación de recibir el efecto de esos aumentos lo obtienen en rezago y a escalas diferentes a los decretados para el mínimo. La proporción de trabajadores que recibían un ingreso por trabajo igual o menor al mínimo entre 1999 y 2006 era más de la mitad de la población total de ocupados llegando incluso a superar el 60% tanto en 2003 como 2004. Era de esperar entonces que los incrementos del salario mínimo en este período hayan tenido algún efecto sobre los niveles de pobreza, ya que estaban beneficiando a una importante proporción de la población ocupada, bien fuera de manera directa o indirecta, en rezago o en escalas diferentes a las decretadas. No obstante, esa proporción se fue reduciendo a partir de 2004 llegando a ser igual a 34% en 2013. Obviamente, esta disminución también reduce el impacto de la medida. De todos modos algún impacto tiene, ya que, como se dijo antes, se sabe que si bien los decretos de aumentos van dirigidos específicamente a la población que recibe salario mínimo, la cual se ha reducido, los empleados que devengan salarios superiores también pueden beneficiarse de esos aumentos pero probablemente a tasas distintas a las decretadas.
Con respecto a la población de pensionados se debe admitir que el gobierno ha hecho un gran esfuerzo por beneficiar justamente a esta población. En 1999 ésta representaba el 1,3% de la total, mientras que para 2013 esa proporción ya había llegado a ser el 5%. Este incremento ha sido el factor que más ha contribuido al aumento del ingreso que reciben los hogares por fuentes distintas al trabajo (ingreso no-laboral). En 1999 el ingreso por concepto de trabajo de todos los hogares (ingreso laboral) representaba el 91% del total, bajando esa proporción a 82% en 2013. Esto es, el ingreso no-laboral duplicó su importancia de 9% a 18% en detrimento del ingreso laboral. Cabe destacar que en 2013 del monto total de ingreso no-laboral el valor de las pensiones representó el 52%, mientras los ingresos por renta, intereses y dividendos apenas acumularon juntos una cifra cercana al 3%. También vale la pena mencionar aquí que del total de individuos que perciben ingreso no-laboral los pensionados en 1999 eran el 15% pasando a ser el 50% en 2013, mientras que la proporción de los que reciben ingresos por rentas, intereses y dividendos disminuyó del 13% al 3,5%. Suministrar las correspondientes cifras absolutas da una mejor idea de la magnitud y significado de esos cambios. Entre 1999 y 2013 el total de pensionados aumentó de 305.000 a casi 1.500.000[2], mientras el total de perceptores de rentas, intereses y dividendos cayó de 214.000 a 93.500. Este comportamiento tiene un gran significado porque es un reflejo de la drástica disminución de la inversión que ocurrió en el país entre 1999 y 2013, con la consecuente disminución del trabajo, factor que también contribuye a la disminución de importancia del ingreso laboral frente al no-laboral antes destacada[3].
Según lo anterior, la cobertura del impacto que podría tener el aumento del salario mínimo vía las pensiones se ha incrementado durante este período hasta alcanzar por lo menos al 5% de la población total. Sin embargo, si bien es cierto que esta es una proporción importante de población, hay que tener en cuenta que el beneficio de las pensiones no es exclusivo de los grupos de menores ingresos sino de toda la población en edad de retiro, la cual incluye también a individuos con ingresos medios y altos, por lo que el impacto de esta medida se dispersa en toda la población disminuyendo su relevancia a afectos de reducción de pobreza.
Al estimar las proporciones de individuos que reciben pensión del Instituto Venezolano de Seguros Sociales (IVSS) y que habitan tanto en hogares en pobreza extrema como en pobreza general, sorprende que en 1999 éstas fueron 7% y 24% respectivamente, las cuales se redujeron a 1% y 7% en 2013. Esto es, en 2013, del total de individuos que reciben pensiones, el 93% no habita en hogares pobres. Esto da una idea del limitado impacto que puede tener el incremento tanto del número como del monto de las pensiones en la reducción de pobreza. Esta situación se ilustra mejor dando las cifras absolutas. Para 2013 la población de individuos que habitaban en hogares pobres llegó a ser de 11 millones 500 mil individuos, de los cuales sólo 97 mil doscientos recibieron pensión del IVSS. Por su parte, las transferencias de dinero por conceptos de subsidios familiares y becas, contrario a lo que muchos suponen, representan una proporción muy baja de la población total, siendo ésta para 2013 muy inferior al 1% de la total.
Con base en lo mostrado hasta aquí, se puede inferir que los cambios observados en los niveles de pobreza entre 1999 y 2013 no pueden estar determinados sólo por la acción combinada de los incrementos del salario mínimo, las pensiones y las transferencias de dinero. Esto contrasta con la creencia generalizada de que la importante reducción de la pobreza de ingreso ocurrida entre 2004 y 2007, que reconocen tanto seguidores como opositores del gobierno, fue el resultado de esas políticas sociales que pudieron ser financiadas por la bonanza petrolera de ese período.
Lo adicional que hay que considerar aquí es que esa bonanza petrolera no sólo permitió respaldar esos incrementos salariales y transferencias de dinero a través de subsidios familiares, becas y pensiones, sino que también permitió la creación de empleo. Haya sido este empleo formal o informal, de “calidad” o no, productivo o no, el hecho es que siendo el trabajo la principal fuente de ingreso de los hogares en Venezuela, a pesar de haberse reducido la participación del ingreso laboral en el total, como antes se señaló, los incrementos del empleo definitivamente incrementan los ingresos de los hogares. Por esta razón es importante observar la asociación que hay entre la evolución del desempleo y de la pobreza. En el Gráfico 2 se adiciona a las curvas antes representadas en el Gráfico 1 la evolución de la tasa de desempleo.
Gráfico 2
La asociación parece ambigua, por lo que no se le puede atribuir un efecto determinante a la diferencia entre los incrementos del salario mínimo y la CAN. Los valores registrados desde 2002 a 2006 al igual que el observado en 2013, se ajustan a la explicación antes dada. Es decir, cuando el incremento del costo de la canasta alimentaria fue mayor que el aumento del salario mínimo la pobreza extrema aumentó y viceversa. Sin embargo, tal explicación no es satisfactoria según lo observado en 2001 ni entre 2007 y 2012. En 2001 la pobreza extrema disminuyó respecto a su nivel en 2000 habiendo aumentado el costo de la CAN mucho más que el salario mínimo. Entre 2007 y 2011 el nivel de pobreza extrema se mantiene relativamente estable a pesar de que también en esos años el costo de la CAN aumentó más que el salario mínimo, mientras que en 2012 el aumento del salario mínimo fue mucho mayor que el de la canasta pero la pobreza tampoco cambió respecto a su nivel de 2011. Obviamente otros factores intervienen. Debe entonces revisarse en más detalle lo que pudiera estar ocurriendo.
Los aumentos del salario mínimo impactan de manera directa e inmediata sobre la población de ocupados formales que recibe ese nivel de salario o menor que el mismo y sobre la población de pensionados, ya que éstas están homologadas al salario mínimo. El resto de los asalariados que están en situación de recibir el efecto de esos aumentos lo obtienen en rezago y a escalas diferentes a los decretados para el mínimo. La proporción de trabajadores que recibían un ingreso por trabajo igual o menor al mínimo entre 1999 y 2006 era más de la mitad de la población total de ocupados llegando incluso a superar el 60% tanto en 2003 como 2004. Era de esperar entonces que los incrementos del salario mínimo en este período hayan tenido algún efecto sobre los niveles de pobreza, ya que estaban beneficiando a una importante proporción de la población ocupada, bien fuera de manera directa o indirecta, en rezago o en escalas diferentes a las decretadas. No obstante, esa proporción se fue reduciendo a partir de 2004 llegando a ser igual a 34% en 2013. Obviamente esta disminución también reduce el impacto de la medida. De todos modos algún impacto tiene, ya que, como se dijo antes, se sabe que si bien los decretos de aumentos van dirigidos específicamente a la población que recibe salario mínimo, la cual se ha reducido, los empleados que devengan salarios superiores también pueden beneficiarse de esos aumentos pero probablemente a tasas distintas a las decretadas.
Con respecto a la población de pensionados se debe admitir que el gobierno ha hecho un gran esfuerzo por beneficiar justamente a esta población. En 1999 ésta representaba el 1,3% de la total, mientras que para 2013 esa proporción ya había llegado a ser el 5%. Este incremento ha sido el factor que más ha contribuido al aumento del ingreso que reciben los hogares por fuentes distintas al trabajo (ingreso no-laboral). En 1999 el ingreso por concepto de trabajo de todos los hogares (ingreso laboral) representaba el 91% del total, bajando esa proporción a 82% en 2013. Esto es, el ingreso no-laboral duplicó su importancia de 9% a 18% en detrimento del ingreso laboral. Cabe destacar que en 2013 del monto total de ingreso no-laboral el valor de las pensiones representó el 52%, mientras los ingresos por renta, intereses y dividendos apenas acumularon juntos una cifra cercana al 3%. También vale la pena mencionar aquí que del total de individuos que perciben ingreso no-laboral los pensionados en 1999 eran el 15% pasando a ser el 50% en 2013, mientras que la proporción de los que reciben ingresos por rentas, intereses y dividendos disminuyó del 13% al 3,5%.
Suministrar las correspondientes cifras absolutas da una mejor idea de la magnitud y significado de esos cambios. Entre 1999 y 2013 el total de pensionados aumentó de 305.000 a casi 1.500.000[1], mientras el total de perceptores de rentas, intereses y dividendos cayó de 214.000 a 93.500. Este comportamiento tiene un gran significado porque es un reflejo de la drástica disminución de la inversión que ocurrió en el país entre 1999 y 2013, con la consecuente disminución del trabajo, factor que también contribuye a la disminución de importancia del ingreso laboral frente al no-laboral antes destacada[2].
Según lo anterior, la cobertura del impacto que podría tener el aumento del salario mínimo vía las pensiones se ha incrementado durante este período hasta alcanzar por lo menos al 5% de la población total. Sin embargo, si bien es cierto que esta es una proporción importante de población, hay que tener en cuenta que el beneficio de las pensiones no es exclusivo de los grupos de menores ingresos sino de toda la población en edad de retiro, la cual incluye también a individuos con ingresos medios y altos, por lo que el impacto de esta medida se dispersa en toda la población disminuyendo su relevancia a afectos de reducción de pobreza.
Al estimar las proporciones de individuos que reciben pensión del Instituto Venezolano de Seguros Sociales (IVSS) y que habitan tanto en hogares en pobreza extrema como en pobreza general, sorprende que en 1999 éstas fueron 7% y 24% respectivamente, las cuales se redujeron a 1% y 7% en 2013. Esto es, en 2013, del total de individuos que reciben pensiones, el 93% no habita en hogares pobres. Esto da una idea del limitado impacto que puede tener el incremento tanto del número como del monto de las pensiones en la reducción de pobreza. Esta situación se ilustra mejor dando las cifras absolutas. Para 2013 la población de individuos que habitaban en hogares pobres llegó a ser de 11 millones 500 mil individuos, de los cuales sólo 97 mil doscientos recibieron pensión del IVSS. Por su parte, las transferencias de dinero por conceptos de subsidios familiares y becas, contrario a lo que muchos suponen, representan una proporción muy baja de la población total, siendo ésta para 2013 muy inferior al 1% de la total.
En base a lo mostrado hasta aquí se puede inferir que los cambios observados en los niveles de pobreza entre 1999 y 2013 no pueden estar determinados sólo por la acción combinada de los incrementos del salario mínimo, las pensiones y las transferencias de dinero. Esto contrasta con la creencia generalizada de que la importante reducción de la pobreza de ingreso ocurrida entre 2004 y 2007, que reconocen tanto seguidores como opositores del gobierno, fue el resultado de esas políticas sociales que pudieron ser financiadas por la bonanza petrolera de ese período. Lo adicional que hay que considerar aquí es que esa bonanza petrolera no solo permitió respaldar esos incrementos salariales y transferencias de dinero a través de subsidios familiares, becas y pensiones, sino que también permitió la creación de empleo. Haya sido este empleo formal o informal, de “calidad” o no, productivo o no, el hecho es que siendo el trabajo la principal fuente de ingreso de los hogares en Venezuela, a pesar de haberse reducido la participación del ingreso laboral en el total, como antes se señaló, los incrementos del empleo definitivamente incrementan los ingresos de los hogares. Por esta razón es importante observar la asociación que hay entre la evolución del desempleo y de la pobreza. En el Gráfico 2 se adiciona a las curvas antes representadas en el Gráfico 1 la evolución de la tasa de desempleo.
Cuadro 1
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El procedimiento es como sigue. Se utiliza la base de datos de la Encuesta de Hogares por Muestreo (EHPM) del INE correspondiente al año 2013, la cual es la más reciente disponible. Hacer esto supone mantener fija la situación del empleo, pero también asume que no se han producido cambios de población que obviamente influirían en los niveles reales de pobreza. No obstante, de lo que se trata aquí es de hacer un esfuerzo de aproximación a la posible situación de pobreza en 2015 con la información oficial disponible en este momento. Con ese objetivo, se aumenta el ingreso de la población de 2013 según el incremento acumulado del salario mínimo decretado por el ejecutivo en cada año. Estos incrementos no impactan directamente a toda la población ocupada, ni a los ingresos por fuentes distintas al trabajo que no provienen de las pensiones. Como se indicó antes, la proporción de ocupados que reciben ingreso igual o menor al mínimo es relativamente baja. Tampoco esos decretos alcanzan al sector informal, el cual es de tamaño considerable. En realidad la mayor parte de la población de ocupados recibe el efecto de esos incrementos en rezago y a tasas distintas a las decretadas, usualmente menores para los de ingresos más altos. Por lo tanto, al aplicar los incrementos oficiales a toda la población perceptora de ingresos se está haciendo en este ejercicio una sobreestimación de los mismos, al menos para los grupos que reciben los ingresos más bajos, los cuales son los que interesan a efectos de la estimación de la proporción de pobres. En consecuencia, esto produciría una subestimación del nivel real de pobreza.
Para estimar el nivel de pobreza del 2014 mostrada en el Cuadro 1 se utilizó el costo de la Canasta Alimentaria Normativa publicada por el INE (CAN-INE) para el mes de noviembre de ese año, el cual fue el último publicado. Para la estimación de pobreza en el 2015 se debe estimar primero el costo probable de la CAN para ese año. Con este propósito se usó como referencia la información de inflación general para Venezuela suministrada por Alejandro Wermer, Director del Departamento del Hemisferio Occidental del FMI, la cual según esta fuente resultó ser 160% para 2015[1]. Luego, en base al promedio de la relación entre la inflación de alimentos y la general (BCV) observada entre 2008 y 2013, se estimó la posible inflación de alimentos de ese último año. Con esta cifra y el promedio de la relación entre la inflación de alimentos y la variación interanual del costo de la CAN del INE, se estimó esta última para el año 2015 respecto al 2014. Se aplicó luego esta variación al costo de la CAN-INE del 2014 para obtener una aproximación para ese valor en el 2015. Con este resultado y el incremento acumulado de salarios entre 2013 y 2015, el cual se le aplicó a la población de 2013, se estimaron los niveles de pobreza aproximados para el 2015 que se muestran en el Cuadro 1. Todas las cifras mostradas en grises en el cuadro son estimaciones, mientras el resto son oficiales o producto de cálculos propios en base a datos oficiales.
Los resultados obtenidos merecen unos comentarios. Las cifras de pobreza de ingreso obtenidas son de por sí bastante altas, de hecho mucho más altas que cualquiera de las cifras reales que se han obtenido históricamente en nuestro país, incluso antes de 1999. Ahora bien, lo más preocupante es que, en base a los supuestos y al procedimiento de este ejercicio, esas cifras sólo pueden representar límites inferiores de las estimaciones verdaderas que se obtendrían de tener disponibles tanto la data de la EHPM para 2015 como el costo real de la CAN del INE en ese mismo año. Esto da base para esperar que en realidad mucho más de la mitad de la población venezolana está en situación de pobreza de ingreso, de hecho 65% o más, y que muy probablemente casi el 30%, o quizás más, lo estaría en pobreza extrema, es decir, viviendo en hogares cuyos miembros no están en capacidad de satisfacer sus requerimientos nutricionales mínimos.
Los resultados de este ejercicio refuerzan la conclusión anterior sobre la ineficacia de los incrementos de salario mínimo y de las transferencias de dinero como políticas para contener el crecimiento de la pobreza. Nótese además que, a pesar de los continuos aumentos, la relación entre salario mínimo y el costo de la CAN-INE por hogar se mantuvo inferior a uno en casi todo el período observado, con excepción en 2010 cuando fue igual a uno (ver Cuadro 1).
Esto significa que un jefe de hogar que devengue salario mínimo, si es el único perceptor de ingreso en ese hogar, mantendría a sus miembros en situación de pobreza extrema, a pesar de los aumentos que ha recibido. Esa situación se agrava aún más hacia 2015 como se puede ver en el cuadro, a pesar de que en ese año se decretaron los mayores aumentos de dicho salario desde 1999. Tómese en cuenta que el ejercicio se realizó asumiendo situación de empleo constante, cuando en la realidad, dada la crítica situación económica del país, es de esperar que el desempleo haya aumentado. Esto sugiere que un ajuste económico debería considerar la inmediata generación de empleo productivo como única medida eficaz anti-pobreza. Pero hay que destacar que si en verdad se quiere que esa medida sea efectiva en términos de reducción de pobreza, el empleo que se genere, aparte de ser productivo, debe además generarse en actividades económicas que demanden mano de obra proveniente de los sectores populares menos favorecidos. Es por esto que el ajuste que se proponga debe ir acompañado de programas que estimulen la inversión en sectores económicos como el de la construcción, que aparte de ayudar a resolver problemas como el de la falta de viviendas, demanda gran cantidad de mano de obra no calificada, así como también en el sector agrícola, el cual ayudaría a incrementar la producción nacional de alimentos tan necesaria para ayudar a resolver el problema de escasez.
Los programas sociales de ayudas económicas asumidos como medidas de protección a los más pobres cuando se implementan ajustes económicos, lo que hacen es contribuir a afianzar las relaciones de parasitismo de la población con respecto al Estado y generan desestimulo para su incorporación a la fuerza de trabajo activa. Tómese en cuenta que una vez que se le están otorgando subsidios directos a las familias, transferencias de dinero, su eliminación implica un costo político que los gobiernos no están dispuestos a asumir, por lo que se convierten en subsidios permanentes haciendo también permanente la dependencia respecto del Estado de estas familias. Cosa distinta son los programas sociales de salud y educación para estimular el desarrollo. Si se pretende implementar un ajuste económico pensando en proteger a los sectores de bajos ingresos únicamente con incrementos salariales y transferencias de dinero, sólo se estaría generando más inflación, en particular la de alimentos y en consecuencia agravando la situación de pobreza extrema. Se reforzaría así el círculo vicioso que hasta ahora han generado esas políticas.
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