Mucho se ha dicho durante estos días sobre las opciones con las cuales cuenta Venezuela para superar la crisis. Se trata de una discusión que no debe estar basada en criterios ideológicos y demás artificios abstractos, característicos de la propaganda revolucionaria. Todo lo contrario. La prescripción debe partir de un diagnóstico claro de la situación que identifique y cuantifique la magnitud de las brechas que se enfrentan y considere las opciones de política y mecanismos de financiamiento disponibles.
Para nadie es un secreto que la principal restricción detrás de la crisis humanitaria y la paralización productiva de Venezuela es la falta de divisas. La revolución pasó buena parte de la década anterior deleitándose en un boom de consumo financiado con petróleo y deuda externa. Durante los diez años que van entre 2004-2013 las exportaciones petroleras en dólares reales (descontando la inflación en dólares) triplicaron las de la década anterior (1994-2003) y sin embargo nuestra deuda externa se multiplicó por cinco. Durante estos años, el acervo productivo de la Nación fue gradualmente desmantelado por una profusión de expropiaciones, confiscaciones, excesivos controles y regulaciones que redujeron la iniciativa privada a su mínima expresión, dejando el abastecimiento del país a merced de las importaciones.
Y allí fue donde se alimentó la ficción del socialismo posible.
La escasez de bienes que surgió luego de las elecciones presidenciales de octubre de 2012 fue la primera señal de que el modelo había empezado a pasar aceite, aun con el petróleo por encima de cien dólares por barril. La caída de los precios en 2014 y 2015 precipitó el colapso de la oferta de importaciones y puso en evidencia el grado de destrucción del aparato productivo nacional.
Luego de liquidar los activos en dólares de la Nación, al gobierno no le ha quedado sino recurrir a una reducción severa de las importaciones. De acuerdo con cifras recientes del Banco Central de Venezuela (BCV), entre la apoteosis de 2012 y el caos del 2015 las importaciones en dólares reales per cápita cayeron 47%.
Estos son los números detrás del recrudecimiento de la escasez de alimentos, medicinas y de la paralización productiva que azota a Venezuela: para el 2016 el gobierno se fijó la meta de importar apenas 21.000 millones de dólares, lo que representa una caída adicional de 46% con respecto a 2015. De conseguir su objetivo, al cierre de este año las importaciones reales por persona serían equivalentes a sólo 29% de las registradas hace cuatro años.
Son cifras con muy pocos precedentes en nuestra historia, pero ésa sería una comparación que no resulta del todo justa al menos por dos razones. Primero, nuestra capacidad para sustituir importaciones con producción nacional está muy disminuida. Segundo, aunque la dudosa práctica de registrar como inversión las importaciones de bienes durables indica lo contrario, la composición de las importaciones hoy muy posiblemente tiene una fracción de consumo mayor y una menor de inversión productiva.
De este análisis se deriva una de nuestras conclusiones principales: para atender la crisis y reactivar lo que ha sobrevivido de tejido productivo privado, Venezuela necesita aumentar significativamente sus importaciones en el corto plazo.
Pero esta idea a su vez nos obliga a plantearnos otras preguntas urgentes. La primera es cuáles son los niveles de importaciones esenciales en el escenario de una recuperación. La segunda es cuál es la magnitud de la brecha en dólares, dado ese nivel de importaciones. La tercera es cuáles son nuestras opciones para financiar esa brecha con recursos internos. Y la cuarta es qué posibilidades tiene la industria petrolera de contribuir en términos netos durante los primeros años.
No son las únicas preguntas a las que les urge respuesta. En general, el país necesita dedicarle tiempo y recursos a pensar cómo recuperar la producción nacional dentro de un entorno competitivo y diversificar así sus fuentes de generación de empleo productivo y de divisas.
Y esa estrategia debe estar inscrita dentro de un nuevo acuerdo social, que contemple qué debe hacer el Estado por el ciudadano y qué debe hacer el ciudadano por el Estado y por sí mismo.
Hecha esta salvedad, este texto se concentra en explorar respuestas a las tres preguntas concretas formuladas anteriormente.
¿Cuáles debe ser el nivel de importaciones para superar la crisis?
No es una pregunta fácil de contestar, toda vez que el control cambiario genera un diferencial sustancial entre la tasa de cambio oficial y el mercado paralelo del dólar, introduciendo grandes incentivos a exagerar los precios de las importaciones. Este mecanismo le ha servido al gobierno para alimentar a la cúpula que lo mantiene en el poder y se traduce en montos de importaciones reportadas que no se corresponden con el valor de bienes efectivamente ingresados al país.
Una alternativa para responder a esta pregunta se puede encontrar en el comercio espejo: podemos contrastar las importaciones que reporta Venezuela con aquellas exportaciones que el resto de los países reporta como enviadas a Venezuela. Como cabe esperar, las importaciones declaradas por Venezuela son superiores a las que reportan sus socios comerciales. Si suponemos que esta diferencia refleja la sobrefacturación de importaciones, se puede estimar la brecha total durante el período 2005-2014 en 66.700 millones de dólares. Esto equivale a colocar un sobreprecio de 16,9% sobre todas las importaciones de bienes. Y esos incentivos para sobrefacturar aumentan en la medida en que la brecha entre tipo de cambio oficial y paralelo se amplía.
De aquí se deriva otra premisa fundamental de un programa de estabilización: si Venezuela quiere aprovechar de forma más eficiente los escasos dólares con que cuenta, debe concentrarse en eliminar el sistema diferencial de tasas de cambio que genera incentivos a la sobrefacturación de importaciones.
Partimos sobre la base de que las estadísticas espejo de nuestros socios comerciales son un buen estimado de nuestras importaciones reales en el pasado y un punto de partida para evaluar el nivel apropiado de importaciones que se requeriría para normalizar el suministro de bienes y materia prima. La próxima pregunta que surge tiene que ver con el tipo de productos importados por Venezuela.
Para responderla hemos revisado línea por línea los códigos y descripciones de importaciones de casi 800 productos en la base de datos de UN-COMTRADE (SITC revisión 2 a 4 dígitos) y los hemos ubicado en las cinco categorías que podrán ver en el Cuadro 1. Con el objetivo de suavizar los valores de los últimos dos años, hemos calculado promedios para cinco (2010-2014) y diez años (2005-2014).
No están aquí las cifras del año 2015 por dos razones. En primer lugar, todavía muchos países no han reportado sus estadísticas de comercio internacional a UN-COMTRADE; y quienes sí lo han hecho suelen introducir revisiones posteriores que alteran los estimados iniciales. En segundo lugar —y quizás más importante— durante 2015 en Venezuela se agudizó la escasez de alimentos y la falta de medicinas, se empezaron a ver las largas colas en los supermercados y se instalaron los mecanismos de racionamiento. En consecuencia, consideramos que el 2015 no debería formar parte de la base de estimación del nivel de importaciones requerido.
Ahora bien, de este cuadro se derivan varios puntos que vale la pena destacar.
En primer lugar, las importaciones durante el año 2014 fueron mayores a las del año 2006. Sin embargo, durante 2006 no se produjo el nivel de desabastecimiento observado a partir de 2014. Esto viene a ilustrar la destrucción de capacidad productiva nacional.
En segundo lugar, se registra una drástica reducción en las exportaciones hacia Venezuela desde comienzos de 2013, aun con los precios del petróleo venezolano por encima de cien dólares por barril. Es decir: algo en las cuentas externas de Venezuela había empezado a crujir antes de la caída en los precios del petróleo.
En tercer lugar, durante los años 2013 y 2014 la sobrefacturación de importaciones fue muy importante, de un orden de magnitud similar al total de exportaciones de alimentos y medicinas a Venezuela reportado por nuestros socios comerciales.
Además de las importaciones de alimentos (8.400 millones de dólares en promedio, entre 2010 y 2014) y de medicinas (3.700 millones de dólares), hemos incorporado en el cuadro las importaciones de insumos intermedios y materia prima. Esta categoría no sólo es fundamental para reestablecer los inventarios y reactivar lo que ha sobrevivido de aparato productivo privado, sino que además los dólares invertidos allí suelen tener más eficiencia en relación con esas mismas importaciones de producto terminado. También hemos incluido inversiones de maquinaria y equipos (incluyendo la industria petrolera). Los totales bajo la columna de promedios (de todas las categorías excluyendo “Otros”) sugieren que los niveles requeridos de importaciones se encuentran entre 30.400 y 34.000 mil millones de dólares.
¿De qué tamaño sería la brecha en dólares
con ese nivel de importaciones?
A partir de la estimación de importaciones requeridas, es posible proyectar el flujo de caja en dólares de Venezuela. Partimos de 2015 como año base para los cálculos, para lo cual es necesario proyectar el último trimestre, dado que el BCV solo ha publicado cifras oficiales hasta el tercer trimestre. Nuestro objetivo es proyectar los años 2016 y 2017.
Para las exportaciones petroleras (el 95% del total) hemos partido del supuesto de dos millones de barriles por día (MBD). Esta cifra es relativamente optimista, pues no considera la significativa caída en la producción de Venezuela reportada recientemente por la OPEP y otras fuentes independientes.
Además, hemos supuesto precios promedio para la cesta venezolana de 40 dólares por barril para 2016, lo cual es optimista si se toma en cuenta que el promedio para el primer semestre fue de 31,2 dólares por barril. Para 2017 hemos utilizado un precio promedio de cesta petrolera venezolana (bastante optimista también) de 50 dólares por barril. Las exportaciones no petroleras fueron proyectadas en línea con la recuperación en los precios del crudo, toda vez que en su mayoría representan materias primas cuyos precios tienden a exhibir cierta correlación.
Para las importaciones de 2016 hemos utilizado las proyecciones del gobierno: 15.000 millones de dólares en importaciones no petroleras y otros 6.000 millones de dólares en importaciones petroleras. Para 2017 hemos calculado una recuperación de importaciones (petroleras y no petroleras) de 55%, que llevan el total de importaciones a una cifra (32.400 millones de dólares), una cifra que está dentro del rango mínimo estimado anteriormente. Nótese que aun cuando la tasa de crecimiento luce grande, en términos de dólares reales per cápita, la recuperación de importaciones que planteamos es modesta, pues las revierte a los niveles registrados en la década de los años noventa y los primeros años del 2000, cuando nuestra capacidad de producción y acervo de capital era considerablemente mayor. Las importaciones que aquí se han considerado muy posiblemente sean insuficientes para solventar la profunda crisis de abastecimiento que padece Venezuela. Por esa razón, en paralelo a la atención de la emergencia vía importaciones se deben crear condiciones para promover la inversión y producción doméstica.´
Los fletes y seguros en la balanza de servicios son una función estable del comercio petrolero y no petrolero. La caída en los demás servicios para 2016 sigue el patrón de recorte implícito en las proyecciones de importaciones petroleras (25%) y no petroleras (50%) hechas por el gobierno. Para 2017 se ha partido de una recuperación de 50% en ambos rubros. La balanza de rentas contiene los pagos de intereses de deuda externa, PDVSA y el Fondo Común China Venezuela (FCCV), además de algunas proyecciones menores de pagos a otros factores de producción.
Por último, se incorpora la amortización de la deuda financiera soberana y de PDVSA. No se incluyen amortizaciones de capital por concepto del FCCV, luego del anuncio del gobierno de la obtención de un período de gracia donde sólo se pagarían intereses por la deuda acumulada. Es necesario recordar que la contrapartida en la negociación fue que China no hará nuevos aportes al FCCV, lo que mantiene la exposición de China a Venezuela constante durante el período de gracia.
Los resultados de esta estimación dan lugar a una brecha de divisas de 8.800 millones de dólares para 2016 y 16.500 millones de dólares para el 2017.
Nótese que, a pesar del fuerte recorte de importaciones que ha acentuado la crisis, todavía existe una brecha significativa para 2016. Dado el cierre de los mercados internacionales de deuda, la incapacidad del gobierno para acudir a fuentes de financiamiento multilateral, y el tope fijado a la exposición de China en el período de gracia, sólo queda liquidar activos para poder cubrirla. Por esa razón se han venido utilizando las reservas internacionales líquidas, ignorando y liquidando el oro monetario en poder del BCV y agotando los remanentes en las cuentas de activos externos de la Nación. Esta sucesión probablemente extinguirá las reservas en moneda extranjera, lo que obligará a recurrir en 2017 a otros mecanismos de financiamiento para cubrir la brecha.
Sin embargo, antes de plantearnos cuáles son las posibilidades de financiamiento interno para una brecha de la magnitud que exhibe el 2017 bajo los supuestos realizados, conviene recordar cuáles son los otros movimientos de divisas que tiene la Nación aparte de los contemplados aquí.
Por el lado de los ingresos, no hemos considerado incrementos significativos en la inversión extranjera directa, algo que podría ocurrir en el escenario de una transición y cambio de rumbo en la política económica. Tampoco hemos considerado posibles ahorros en la cuenta de importaciones de servicios no petroleros por parte del Estado, una partida que totalizó 4,900 millones de dólares en 2014 e iba por el mismo camino para 2015, pues recoge principalmente pagos por prestaciones médicas y otros servicios a Cuba.
También hay varios egresos contingentes muy importantes que no hemos tomado en cuenta y merecen ser considerados. No se ha incluido, por ejemplo, ninguna previsión para fortalecer las reservas internacionales. Nuestro cálculo de alguna manera supone que el precario nivel de reservas heredado se mantendrá. Y esto es un supuesto muy agresivo, pues la confianza y la credibilidad en el nuevo régimen cambiario dependerá, en buena medida, de las divisas con las que cuente el Banco Central de Venezuela para respaldarlo.
Tampoco se ha hecho ninguna previsión para atender la deuda comercial acumulada, ni las demandas contra Venezuela pendientes por resolución en los tribunales internacionales de arbitraje, ni los dividendos y deudas acumuladas por PDVSA con sus socios y proveedores ni las inversiones necesarias para generar electricidad. Tampoco se ha hecho ninguna previsión para salidas de capital, aunque en el evento de un cambio de rumbo en la política económica ésta última podría ser más que compensada por entradas de capitales privados, como ha ocurrido recientemente en Argentina.
En cualquier caso, lo que se quiere enfatizar es que, si bien la estimación contenida en el Cuadro 2 contiene el nivel de importaciones mínimo que consideramos necesario para atender la emergencia y sentar las bases de la recuperación, muy probablemente subestima la magnitud de los fondos requeridos durante la transición.
En este sentido, la brecha externa que allí se ha estimado debe considerarse un argumento analítico a través del cual podemos aproximarnos a la idea de responder la siguiente pregunta.
¿Cuáles son las posibilidades de que
la industria petrolera contribuya a reducir la brecha?
Siendo Venezuela un país petrolero, que cuenta además con las mayores reservas probadas del mundo, lo primero que corresponde analizar es el potencial de ese sector para contribuir a reducir la brecha de divisas en el período de la transición.
De acuerdo con los datos reportados en la Memoria y Cuenta de PDVSA, entre 2005 y 2015 la producción de la industria petrolera pasó de 3,27 a 2,77 millones de barriles al día, una caída de quinientos mil barriles. El deterioro no sólo se observa en el volumen, sino también en la distribución de la producción entre PDVSA y sus socios. En términos de composición, se registró un incremento de 140 mil barriles al día en la producción de crudos pesados de la Faja Petrolífera del Orinoco, y una caída de 630 mil barriles al día en las áreas de crudos convencionales de Occidente y Oriente.
La falta de inversión e inadecuada gestión de los yacimientos en campos de crudo convencional ha llevado al gobierno al extremo de importar crudos livianos, para poder transportar y comercializar los crudos pesados de la Faja. Así, el país con las mayores reservas petroleras del planeta, en medio de una fuerte restricción de divisas, ha estado importando diluentes de países con reservas muy inferiores, todo por su propia incapacidad para invertir.
De acuerdo con los reportes más recientes de la OPEP y otras fuentes independientes, la producción de Venezuela en 2016 caería entre 250 y 300 mil barriles diarios, hasta la vecindad de 2.4 MBD.
La prioridad durante la transición debe centrarse en crear condiciones que permitan revertir la caída y estabilizar la producción petrolera. Y no será una tarea fácil. La evolución de la producción contrasta con el crecimiento exponencial registrado en la deuda de PDVSA. Entre 2005 y 2015, la deuda financiera de PDVSA pasó de 3.000 millones de dólares a 45.000 millones de dólares, más de 1.500% en diez años que en general registraron precios petroleros muy favorables.
A esa deuda financiera habría que agregarle la deuda con proveedores de servicios petroleros, que según la Memoria y Cuenta de PDVSA es de aproximadamente 20.000 millones de dólares. Fuentes independientes también han reportado que la deuda por dividendos atrasados con socios en empresas mixtas está próxima a los 10.000 millones de dólares. Todos estos indicadores, dentro del escenario de precios petroleros que proyectan los analistas para los próximos cuatro años (40-60 dólares por barril WTI, equivalentes a 30-50 para la cesta venezolana), sugieren que PDVSA carece actualmente de la capacidad financiera y gerencial necesaria para generar una recuperación progresiva de la producción.
Por otra parte, los incumplimientos en los planes de producción, la violación de acuerdos y atrasos en pagos han socavado la confianza de los socios nacionales y extranjeros.
El control cambiario, la práctica de forzar a PDVSA a venderle dólares al BCV a la tasa oficial, los cambios en la estructura de la producción y las ineficiencias en la gestión operativa de PDVSA duplicaron los costos de producción en menos de una década.
De acuerdo con la Memoria y Cuenta de PDVSA, pasaron de 12.300 millones de dólares reportados en 2005 a 24.500 millones al cierre del 2014. Y entre las principales causas de esto está el crecimiento en la nómina de PDVSA, que pasó de tener 50.000 empleados en 2005 a más de 140.000 en 2014. De este número, la propia empresa ha reconocido que al menos 20.000 se dedican a actividades ajenas a la industria. La combinación entre la caída en la producción y el aumento de nómina provocó una caída de 71% en la productividad por trabajador.
Para maximizar el potencial de la industria petrolera se debe pensar al menos en cuatro tipos de medidas.
En primer lugar, deben evaluarse mecanismos que desvinculen la inversión en exploración y producción en el sector petrolero de los problemas financieros y gerenciales que enfrenta PDVSA.
En segundo lugar, debe reconocerse las deudas acumuladas con socios en empresas mixtas y proveedores de bienes y servicios, y titularizarse dentro de un horizonte de tiempo que le permita a la petrolera estatal recuperar su producción y recrear un superávit en operaciones.
En tercer lugar, se debe pensar en otras medidas para reestablecer la confianza en el sector, entre las que se cuenten permitirle a los socios de las empresas mixtas llevar a cabo los procesos de procura de forma independiente como lo establecen los contratos de dichas empresas (algo que ya está ocurriendo en un número limitado de proyectos), así como restaurar su participación en las decisiones técnicas y respetar los demás mecanismos de gobernanza establecidos en los contratos.
En cuarto lugar, la unificación cambiaria es también un elemento esencial para restablecer la rentabilidad de PDVSA, pues tiene una incidencia determinante en sus costos en bolívares. Sin embargo, es bueno recordar que los salarios actuales de la industria son muy distintos a los salarios de equilibrio que tendrá que pagar la industria después de la unificación cambiaria.
Si se consigue avanzar rápido en estos frentes durante el período de transición, ¿cuáles son las posibilidades de la industria petrolera pueda aportar recursos netos que ayuden a reducir el déficit de divisas?
El siguiente gráfico ilustra la producción petrolera de Venezuela reportada por PDVSA en términos absolutos (millones de barriles por día) y per cápita (equivalente en barriles por persona por año) entre 1930 y 2015. Destaca que existan allí dos períodos durante los cuales la producción creció de forma muy acelerada. El primero ocurre entre 1942 y 1970, cuando durante 28 años la producción aumentó en 3.3 MBD, a razón de 118.000 barriles diarios por año en promedio. El segundo período se ubica entre 1989 y 1998, cuando durante 9 años Venezuela consiguió aumentar su producción 1.9 MBD, a razón de 158.000 barriles diarios por año en promedio.
Suponiendo que se consigue detener la caída y estabilizar la producción en el corto plazo, es difícil pensar en incrementos anuales similares a los que se registraron en otras épocas de mayor inversión, estabilidad institucional y eficiencia de la industria petrolera. En las primeras de cambio es improbable que se den incrementos de producción mayores a 150.000 por día promedio por año, que a 50 dólares por barril generarían ingresos adicionales por unos 2.700 millones de dólares brutos por año a partir de 2017. Esta cantidad no sólo es insuficiente para cubrir la brecha externa que se ha descrito anteriormente, sino que además no ha considerado la inversión requerida para detener la declinación en la producción registrada e incrementarla en las magnitudes que aquí hemos contemplado.
El petróleo es el recurso más importante con que cuenta Venezuela hoy para generar divisas, y maximizar los proventos derivados de su explotación debe ser una prioridad para la nación. Ahora bien, los hidrocarburos cuentan con una ventana de oportunidad limitada, ya que están siendo sustituidos progresivamente por fuentes alternativas de energía. Por esa razón, se debe revisar el marco regulatorio vigente para hacerlo competitivo internacionalmente y maximizar el potencial energético del país en el mediano plazo con la finalidad de aprovechar una de las mayores reservas de hidrocarburos del planeta. Los cambios requeridos no le resultan completamente ajenos al ordenamiento legal venezolano. Allí coexisten hoy en día la exigencia de participación accionaria mínima para el Estado de 50% en el negocio petrolero, con la opción de participación pública (no la obligación) dentro del negocio del gas.
Esta realidad no es opuesta a otra no menos evidente: como consta en los niveles de producción de petróleo per cápita, el petróleo se le ha ido quedando pequeño a Venezuela y PDVSA se ha ido quedando pequeña frente a las posibilidades del sector petrolero. Durante el período de transición, es improbable que PDVSA sea capaz de aportar recursos netos que ayuden a reducir la brecha externa que se ha proyectado anteriormente. Esta realidad nos obliga a pensar en otros mecanismos de financiamiento. A nivel interno, substituir los subsidios directos a bienes por subsidios a familias, podría reducir el consumo de bienes que podrían ser exportados (gasolina). A nivel externo, las únicas fuentes de financiamiento que el gobierno de Chávez-Maduro no ha sido capaz de agotar son los organismos multilaterales: Fondo Monetario Internacional, Banco Inter-Americano de Desarrollo, Banco Mundial, y Corporación Andina de Fomento. Además de la banca multilateral, Venezuela puede recurrir a mecanismos de financiamiento bilateral y a las mismas organizaciones de cooperación y emergencia a las que el gobierno le ha negado la entrada a Venezuela. La conveniencia del financiamiento externo debe ser evaluada con base en términos concretos –de qué tamaño es la brecha externa, cuáles son los montos disponibles en las fuentes de financiamiento, a qué tasas de interés, plazos y demás condiciones – y no debe ser descartada con base en consideraciones ideológicas plagiadas de la propaganda revolucionaria que nos trajo hasta aquí.
El riesgo más grande que corre Venezuela es que su liderazgo político sea persuadido de que esto se trata de otra caída más en los precios del petróleo, que obliga a realizar alguno que otro ajuste en el sistema cambiario y demás controles de precios, y podría ser acomodado a través de un préstamo bilateral. La crisis en la que se encuentra Venezuela es integral, representa el fracaso de una forma de concebir el desarrollo que ha devenido en la quiebra económica, institucional y moral de la nación. Esa condición requiere ser enfrentada con la mayor cantidad de recursos disponibles, humanos y financieros, para evitar salidas en falso que podrían a su vez conducir a reversiones políticas y mayor inestabilidad institucional, como ya ocurriera en Argentina y Ecuador a comienzos de los 2000.