Los controles de cambio en Venezuela [1 de 5] ; por Carlos Hernández Delfino

I

En general, la experiencia venezolana con los regímenes de control de cambio está revestida de importantes consecuencias adversas. Estas consecuencias o costos colectivos se aprecian en grados variables en cada uno de los controles que se han impuesto, los cuales difieren entre sí en cuanto a: (i) las circunstancias específicas que hicieron necesarios los controles de cambio y los controles de precios concomitantes; (ii) las causas que explican el agravamiento del deterioro en el balance externo que derivó en tales controles, entre ellas, las políticas públicas prevalecientes; (iii) la modalidad del régimen cambiario adoptado y su instrumentación; (iv) sus fundamentos legales; y, (v) las consecuencias del control de cambio y de su desmantelamiento.

Conviene aquí hacer una distinción —pues no pocas confusiones surgen por no hacerlo— entre el Régimen cambiario, esto es la formulación de las reglas generales y de los arreglos institucionales que regulan el funcionamiento del mercado cambiario y que debe ser objeto de concordancia entre el Ejecutivo y el banco central; y la Política cambiaria, es decir, la actuación del banco central en el mercado cambiario para cumplir con sus objetivos, en estrecha coordinación con el gobierno. La efectividad de esta coordinación depende de diversos factores institucionales, del compromiso en torno a los objetivos de la política económica especialmente la reducción y control de la inflación, de la disciplina fiscal y monetaria y, sobre todo, de la independencia efectiva del banco central en cuenta de que las políticas monetaria y cambiaria están indisolublemente vinculadas entre sí.

Desde 1940 se han aplicado en Venezuela cinco regímenes de control de cambio —incluyendo el actual— que difieren entre sí en cuanto a los factores enunciados. Esa experiencia ofrece luces y una guía para evaluar con propiedad el régimen y la política cambiaria que se han venido aplicando desde 2003, y por ello se dedicaran las próximas líneas a repasar sus principales características e implicaciones.

El control de cambio de 1940

Por decenios había existido en Venezuela una cultura de tipo de cambio fijo, inclusive en arreglos diferenciales pero fijos (es decir dos ó más tipos de cambio fijo para sendos segmentos del mercado), que más tarde resultó en extremo difícil modificar en la ruta que las autoridades financieras de la democracia se habían trazado hacia la unificación cambiaria. En general, a lo largo de la historia republicana del país, una posición de superávit en la cuenta de mercancías del sector externo (el valor de las exportaciones menos el valor de las importaciones de bienes durante un lapso determinado) era más la situación general que la excepción y a esa circunstancia puede atribuirse la notable estabilidad cambiaria observada aún durante períodos de graves perturbaciones internas, como las que caracterización el acontecer nacional hasta el advenimiento de la paz a comienzos del siglo XX.

Pero hacia 1940 la confrontación europea en curso, que derivó en la segunda guerra mundial, deprimió sensiblemente el comercio internacional y por ello disminuyeron los ingresos de exportación de Venezuela y las fuentes ordinarias de financiamiento del gasto fiscal, que fue reducido ese año a través de medidas de austeridad, incluida la rebaja de los sueldos de los empleados públicos. La producción y exportación petrolera decayó en proporciones no compensadas por el incremento de precios de ese año, debido a la reducción de las actividades de las empresas operadoras y a la pérdida de mercados en Europa, mientras que las importaciones mantenían una escala elevada con relación a la década previa. Existía, pues, un desequilibrio en las transacciones de mercancías y servicios del país con el exterior, ocasionado por una perturbación que no tenía carácter pasajero.

En esas condiciones fue adoptado, en 1940, un régimen de centralización de todos los ingresos de exportación del país y el control de las importaciones y de otros gastos externos, a fin de asegurar la estabilidad de la paridad cambiaria y un desempeño ordenado del mercado de cambios. La Oficina Nacional de Centralización de Cambios estuvo a cargo de la recepción de las divisas por exportación hasta que fue liquidada, en octubre, cuando sus funciones fueron asumidas por el Banco Central de Venezuela que inició sus operaciones ese año.

Fue establecido un mecanismo de asignación de divisas a las distintas finalidades previstas por el gobierno conforme a un riguroso orden de prioridades y la administración del régimen estuvo a cargo de la Comisión Nacional de Control de Importaciones.

La rigidez inicial del control basado en la paridad de Bs. 3,19 por US$ que se había mantenido desde 1938, fue flexibilizada gradualmente: ya en 1941 coexistían un mercado controlado con uno libre en el que se podían realizar todas las transacciones no incluidas en el segmento controlado. El mercado controlado comportaba un sistema de cambios diferenciales el cual, con distintas variantes y paridades, estuvo vigente hasta el control de cambios de 1960. La comisión a cargo del control de importaciones fue suprimida en 1944 y la paridad para la venta al público (Bs. 3,35 por US$), así como la correspondiente al sector petróleo (Bs. 3,09 por US$) se mantuvieron hasta 1963, mientras que los tipos aplicables a la compra de divisas a exportadores agrícolas fueron utilizados como incentivo para estimular esas actividades y por ello sujetos a gradual depreciación.

La regulación sustitutiva de la que regía para el mercado cambiario fue decretada en agosto de 1944 y desde entonces las divisas generadas por las exportaciones de hidrocarburos deben ser de venta obligatoria al BCV.

El control de cambio de 1940 fue establecido con base en el Decreto-Ley de 24 de junio de 1940, que incorporó el régimen de controles al marco definido por la restricción de la garantía de libertad económica que había sido previamente decretada a través de instrumentos normativos del mismo rango, con el objeto inicial de facultar al Ejecutivo Nacional para intervenir en la economía fijando los precios de ciertos productos considerados de primera necesidad. Los alcances iniciales de la restricción de la garantía económica fueron ampliados por medio de otros decretos-leyes pues era aquella una situación de emergencia derivada de los efectos negativos del conflicto en Europa sobre el abastecimiento interno y la posición externa del país. Pero además, la ruta que siguió la ampliación gradual de la restricción a esa garantía refleja la prudente consideración del gobierno de entonces hacia los principios constitucionales que estaban siendo afectados como consecuencia de una situación de “calamidad nacional” determinada por factores externos, totalmente fuera de su ámbito de influencia.

El control de cambios de 1940 cumplió, en buena medida, con los objetivos que determinaron su aplicación pues permitió contener el deterioro de la balanza comercial de Venezuela con el resto del mundo, se logró la concentración de los flujos de ingresos de divisas en el Banco Central y su asignación conforme a las políticas del momento, y la devaluación acumulada para el tipo de venta al público fue sólo 5%, entre 1940 y 1944, con una inflación promedio anual de 4,9% y de 7,6% en 1944.

El control de cambio de 1960

El control de cambio iniciado en 1960 estuvo precedido de una considerable expansión en el sector petrolero y de ingresos de capital por inversiones extranjeras. Entre 1950 y 1957 la producción de petróleo venezolano registró un incremento interanual promedio de 9,7% mientras que las exportaciones aumentaron 9,4%. Los precios crecieron a lo largo de ese lapso y en 1957 el precio promedio del barril de petróleo exportado era US$ 2,65 por barril, superior en US$ 0,53 al de 1950.

Estos resultados se insertan a la tendencia creciente de la producción petrolera en Venezuela que explica en mucho las altas tasas de crecimiento del ingreso real desde la culminación de la Segunda Guerra Mundial hasta 1970. Esa notable expansión reflejaba el continuo incremento de la actividad petrolera mundial en el período de la posguerra. La creciente demanda global energética respondía no solo a la alta tasa de crecimiento económico mundial que prevaleció hasta el primer shock petrolero de comienzos de los setenta, sino también al efecto de los precios relativamente bajos de la energía. De hecho, el rezago de los precios del petróleo con respecto a la inflación mundial determinó un deterioro acumulado de la capacidad de compra externa de los países exportadores de hidrocarburos que finalmente se corrigió con la primera serie de aumentos importantes de los precios del petróleo iniciada a fines de 1973.

En Venezuela, la política de nuevas concesiones de la dictadura perezjimenista entre 1956 y 1957, y la incidencia de eventos sobrevenidos como la guerra del Sinaí, el cierre del canal de Suez en 1956, el sabotaje a un oleoducto que transportaba petróleo a la zona del Mediterráneo y la interrupción del suministro de petróleo árabe hacia algunos países de Europa, determinaron una mayor dependencia del petróleo venezolano y es así como la producción alcanzó a 2,8 millones de barriles diarios en 1957, el nivel máximo registrado hasta ese momento. La inversión privada externa hacia Venezuela se expandió sostenidamente durante la posguerra, animada por el desempeño del sector petrolero.

Sin embargo, ese cuadro se modificó en sentido opuesto en 1958 pues disminuyó la producción petrolera como consecuencia del debilitamiento de la demanda y la aplicación de políticas restrictivas en los Estados Unidos. El canal de Suez fue reabierto y el gobierno democrático venezolano suspendió el otorgamiento de concesiones. Los precios cayeron a partir de 1958 y esa fase decreciente se mantuvo hasta 1970. El saldo de las transacciones externas corrientes fue negativo a partir de 1956, como punto convergente de una tendencia al deterioro iniciada al comienzo de la década. Al intentar explicar este resultado es necesario referir el efecto de la “sobrevaluación” cambiaria que venía acumulándose.

A partir de 1960 la inversión privada externa se hace negativa y así se mantiene hasta 1964. Para completar el cuadro adverso, la debilidad del sector externo en un contexto de alta inestabilidad e incertidumbre política, en concurrencia con las mayores tasas de interés prevalecientes en EE UU que restaban atractivo a la colocación de capitales en actividades productivas o en inversiones financieras con riesgo venezolano, determinaron una persistente salida de capitales.

La disminución en las reservas internacionales netas a partir de 1958 continuó en 1960 cuando llegaron a US$ 404,7 millones en septiembre de ese año, con una cobertura de sólo cuatro meses de importaciones de mercancías.

Un déficit de importancia se mantuvo por tres años consecutivos desde 1958. En 1960 la disminución de los ingresos ordinarios del fisco se encontró con la aceleración del gasto y este desequilibrio fue cubierto, en alta proporción, con endeudamiento público, dentro del cual el de origen externo fue destinado íntegramente a la ejecución de obras y no a cubrir el déficit fiscal corriente. Es necesario destacar que el endeudamiento público fue moderado y controlado, por lo que en el curso de pocos años ya se había amortizado la nueva deuda externa y la interna se había reducido. En esos años el componente doméstico del endeudamiento público estaba fundamentalmente conformado por Letras del Tesoro cuyo ciclo de emisión y rescate se asimilaba al de la gestión presupuestaria.

En estas circunstancias tan comprometidas fue adoptado, en noviembre, un control de cambios diferenciales con dos mercados: uno controlado con un tipo de cambio de venta de Bs. 3,35 por US$ y uno libre, con un tipo de cambio determinado por las condiciones de oferta y demanda en el mercado de divisas. Además existían otros tipos de cambio que se aplicaban a las transacciones del sector petrolero, al hierro, al café y al cacao, y al sector público.

Las necesidades de divisas fueron atendidas por el BCV a través de la banca comercial cumpliendo con las normas y procedimientos previstos. Para administrar el control de cambio fue constituida, en 1961, la Oficina de Control de Cambios, adscrita al BCV. Los ingresos de divisas originados en la exportación de petróleo y hierro estaban sometidos al control directo del Banco, mientras que los correspondientes a otras exportaciones e influjos de capital podían concretarse en el mercado libre de cambios. Fue aplicado un subsidio diferencial a la venta de divisas al BCV por parte de los exportadores de café y cacao, como estímulo a su actividad. Las remesas de beneficios y la repatriación de capital por inversiones extranjeras, podían ser satisfechas a través del mercado controlado, siempre y cuando el ingreso de capitales correspondiente se hubiese canalizado a través del BCV, de otra forma estas operaciones debían realizarse en el mercado libre. Fue asignado un cupo mensual de divisas a la banca comercial para atender las ventas al público, de acuerdo con las reglas de distribución entre los distintos destinos impuestos por el régimen. A estas disposiciones debían sujetarse los bancos y por ello sus actividades en el mercado de cambios estaban sometidas a la supervisión y control de las autoridades cambiarias.

La concepción inicial del nuevo régimen cambiario resultó incompleta y con imprecisiones, por lo que se hicieron necesarias varias enmiendas que fueron incluidas en sucesivos decretos a partir del 8 de noviembre de 1960.

Como en todas las experiencias de controles de cambio, la contención inicial del desequilibrio externo lograda a través de las restricciones que implicaba el control sobre el comercio de divisas, desfasó el necesario ajuste macroeconómico con las consecuentes distorsiones en términos de crecimiento, empleo y asignación de recursos, aunque éstas se manifestaron en mucho menor grado del que fue característico en las experiencias posteriores.

El control de cambio de 1960 se basó en el decreto que restringió la libertad económica y reguló la adquisición y distribución de divisas por parte del Banco Central, en el marco de los controles allí establecidos. Al entrar en vigencia la Constitución de 1961, fueron restringidas las garantías económicas (hasta que treinta años más tarde, en julio de 1991, quedaron restituidas) y en el nuevo orden así establecido fue reglamentado el control de cambio impuesto el año anterior, a través de regulaciones relativas a los flujos cambiarios en el mercado controlado, al régimen de importaciones y al funcionamiento del mercado libre. De nuevo, la alteración de la libertad cambiaria se sustentó en la restricción de las garantías constitucionales, mediante decretos que tenían el rango de leyes.

El control de cambio fue suprimido en enero de 1964 y el régimen sustitutivo mantuvo la obligación de venta al BCV de las divisas generadas por la exportación de hidrocarburos y de hierro, así como los ingresos de divisas realizados por las compañías que operaban en esas actividades a fin de cubrir sus gastos en el país y el pago de impuestos.

El nuevo régimen cambiario contempló un tipo de cambio fijo para la venta al público de Bs. 4,50 por US$ y otro de Bs. 4,40 por US$ para petróleo. Desde la óptica fiscal la devaluación elevó los ingresos de origen petrolero al tiempo que redujo significativamente las utilidades cambiarias con un efecto neto moderadamente expansivo sobre los ingresos ordinarios del Fisco. El impacto de la modificación cambiaria en la valoración y servicio de la deuda externa fue de poca significación en virtud del uso moderado que se había hecho del endeudamiento público.

El desmontaje de los controles no se tradujo en incrementos de precios significativos y no se produjeron efectos fiscales desfavorables. La respuesta de política económica a la crisis fue una combinación de disciplina fiscal e importantes reformas presupuestarias, aumento del gasto en salud y educación, y un cuerpo ordenado de políticas expresadas en la ley de medidas económicas de emergencia y en el plan para la recuperación económica. El régimen fue relativamente fluido y de baja complejidad y el gobierno de entonces logró reducir, en buen grado, los efectos perversos del control de cambio. La devaluación acumulada durante la vigencia del control fue muy moderada si se le juzga a la luz de los controles de cambio que habrían de venir. Entre 1961 y 1963 el crecimiento promedio del PIB total fue próximo a 4%; la tasa de desempleo bajó de 14% en 1963 a 10% en 1964, y la inflación fue 0,6% en promedio entre 1961 y 1963, mientras que en 1964 fue solamente 1,5%.

En esos años, Andrés Germán Otero y Alfredo Machado Gómez, dos venezolanos de excepción, con miras de largo aliento, capacidad y vocación de servicio público, ocuparon entre 1961 y 1965, la cartera de Hacienda y la presidencia del Banco Central, respectivamente.

Continuaremos en la próxima entrega con el control de cambio de 1983.

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