En el marco del discurso del Gobierno Central sobre la “guerra económica”, entra en vigencia la Ley de Precios Justos la cual permitirá a las autoridades públicas establecer un mayor nivel de control directo sobre variables claves de la actividad económica privada, con base en la amenaza de severas sanciones que van desde la expropiación de activos hasta sanciones penales.
Quizás este tipo de medidas resulten útiles para el Gobierno Central en términos de comunicación política al desplazar su responsabilidad en el deterioro de la situación económica a la empresa privada y otros actores. Sin embargo, la experiencia con regulaciones similares (como la Ley de Costos y Precios Justos, la Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria y las regulaciones de precios y divisas en general) indica que la Ley de Precios Justos va a agravar los problemas de inflación, escasez y productividad de la economía.
Costos, ganancias y precios: un juego contable sin reglas claras
El objeto nominal de la Ley es “asegurar el desarrollo armónico, justo, equitativo, productivo y soberano de la economía nacional” (art. 1). En la práctica, la naturaleza y características de los mecanismos planteados sugieren que el objetivo real se circunscribe al aumento del control sobre los procesos de producción, distribución y comercialización de bienes y servicios.
De acuerdo con la Ley, la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos (SUNDDE)contará con amplias facultades para establecer controles de precios (art.24 al 31) en tanto establece que (art. 21) “en ningún caso, el margen de ganancia de cada actor de la cadena de comercialización excederá de treinta (30) puntos porcentuales de la estructura de costos del bien o servicio”. Estos controles implican diversas dificultades conceptuales para su aplicación y auguran distorsiones muy graves de materializarse su aplicación de forma extendida. En particular:
No es lo mismo el margen de ganancia de la empresa que el margen de ganancia sobre el producto. Las ganancias son producto de la diferencia entre los ingresos totales y los costos totales a nivel de la empresa, lo cual no necesariamente guarda relación exacta con el margen de ganancia por un producto individual. Por ejemplo, una empresa puede tener dos productos con costos de producción idénticos pero márgenes de ganancia diferentes –en función de la demanda del mercado-, lo cual puede resultar en que la ganancia de la empresa sea, por ejemplo, 30%, pero no así los márgenes de ganancia de alguno de los productos.
Asignación de costos comunes. Muchas empresas producen o comercializan varios productos lo cual implica incurrir en costos directamente vinculados con cada producto pero también costos “comunes”, tales como gastos en el personal administrativo o instalaciones físicas. ¿Cómo se debe realizar la asignación de estos gastos en la estructura de costos por productos?
Gastos razonables. Una dificultad de la aplicación de la derogada Ley de Costos y Precios Justos fue la falta de claridad sobre cuáles costos eran considerados aceptables por el regulador y cuáles no. Este problema se reproduce y multiplica debido al alcance aun mayor de la Ley de Precios Justos en relación con aquella. El artículo 29 de la Ley establece que “los costos y gastos… no podrán exceder de los costos razonables registrados contablemente”. ¿Qué significa “razonable”?
Costos fijos, costos variables y economías de escala. Desde el punto de vista económico, los costos fijos son aquellos que no tienen relación con el volumen de producción (alquiler de equipos o instalaciones, adquisición de inmuebles, etc.); en tanto los costos variables están directamente vinculados con los niveles de producción (e.g. adquisición de materia prima), pero ambos determinan el costo promedio. Si el nivel de producción es relativamente bajo, el costo medio fijo será alto, e ira disminuyendo con el nivel de producción. El costo variable medio cambiará de acuerdo con la naturaleza de las economías de escala de la industria y en función del nivel de producción. En estas condiciones, el margen de ganancia por producto depende del nivel de producción, el cual no está bajo completo control de la empresa, dependiendo en parte de la demanda de mercado y de la estructura de costos propia de la industria.
Inversiones. ¿Cómo se va a reconocer dentro de la estructura de costos la posibilidad de recuperar inversiones realizadas en el pasado, o como en general se van a proveer incentivos para que se produzcan inversiones en las condiciones establecidas en la Ley?
Otras disposiciones en el orden económico y fuentes adicionales de incertidumbre
Sujetos de aplicación. El artículo 2 indica que cualquier agente que desarrolle actividades económicas en Venezuela es sujeto de la Ley. La excepción son “aquellas que por la naturaleza propia de la actividad que ejerzan se rijan por normativa legal especial”, lo cual puede ser un conjunto relativamente amplio de actividades. Sin embargo, en el pasado el Gobierno ha mostrado particular interés en ejercer controles directos en productos finales en sectores con alta visibilidad, con impacto significativo en la inflación, e importaciones de productos terminados.
Uso de las divisas. En la Ley se indican tres obligaciones vinculadas con el uso de las divisas recibidas mediante mecanismos oficiales (art. 5 y 6):
Contrato de fiel cumplimiento que contendrá la obligación de cumplir con el objetivo y uso para el cual se solicitaron las divisas. Ya en La Ley del Cencoex decretada por Nicolás Maduro en noviembre de 2013 (G.O. Extr. Nº 6.116) se establece la obligación de firmar este tipo de contratos, y entre diciembre 2013 y enero 2014 se reportó que centenares de empresas de alimentos, higiene personal, limpieza y salud, habían sido convocados para la firma de los mismos. La severidad y alcance de estos contratos es una fuente de incertidumbre, así como la capacidad del organismo regulatorio para realizar este proceso de forma oportuna.
Etiquetas en los bienes adquiridos o producido con divisas otorgadas por la República en la cual se informe sobre la procedencia de las divisas. ¿Cómo reportarán esta información productos que usan diversos insumos para su elaboración en la cual pueden existir algunos de origen importado y otros de origen nacional?
Certificado de precio justo (art. 33): “a los fines de gestionar la adquisición de divisas ante el órgano competente […] los sujetos […] deberán demostrar ante la SUNDDE el cumplimiento de los criterios de precios justos aquí establecidos, independientemente que exista o no fijación expresa, en cuyo caso le será expedido el certificado correspondiente”. Esta disposición amplia potencialmente el número de empresas que requieren realizar trámites ante la SUDDEN y complica aún más el proceso de adquisición de divisas.
Ocupación temporal y expropiaciones. Con el artículo 7 se declara de utilidad pública un conjunto muy amplio de activos lo cual facilita el proceso de expropiación de cualquier bien o servicio que se relacione de alguna manera a cualquier tipo de actividad productiva o comercial, en caso de cometerse algún “ilícito económico, la especulación, el acaparamiento, la usura, la cartelización y otros delitos conexos”. Entre 2005 y 2011, el Observatorio de la Propiedad Privada registró al menos 3.355 violaciones a la propiedad privada, incluyendo expropiaciones, invasiones y “rescate de tierras”. Por tanto, no resulta sorpresivo que Venezuela sea el 8º país que, según el Banco Mundial, menos protege a sus inversionistas, atrayendo cada vez menos inversión extranjera directa (IED): para 1998, Venezuela atraía 7,24% de la IED de ALC; pero en 2012, esta cifra cayó a 1,46%.
Otro registro. En el artículo 21 se establece que “la SUNDDE, tendrá un Registro Único de Personas que Desarrollan Actividades Económicas (RUPDAE)”. Ya en noviembre de 2013, el Presidente Maduro había anunciado la creación del Registro Único de pequeños y medianos comercios; no queda claro si será fusionado con este nuevo registro. Vale decir que en la Ley de Costos y Precios Justos de 2011 ya se había creado un “Registro Nacional de Precios de Bienes y Servicios”. Con esto, se aumentan los costos burocráticos de las empresas, desincentivando aún más la inversión. Según el Banco Mundial, Venezuela se encuentra entre los países donde se requiere el mayor número de procedimientos (17) para abrir un negocio y el mayor tiempo (144 días); se ubica entre los peores países para adquirir permisos de construcción (381 días), obtener el servicio eléctrico (158 días) y registrar una propiedad (38 días); donde resulta muy difícil y costoso importar (82 días y US$ 3.695 por container) y exportar (56 días y US$ 3.490 por container); y es la 3º economía en que más dificultad para cumplir con obligaciones impositivas: 71 pagos por año que suman alrededor de 792 horas y comprometen 61,7% de las ganancias de las empresas.
Especulación, usura, acaparamiento y boicot. Según la Ley, especulación es la venta de “bienes y servicios a precios superiores a los fijados o determinados por la SUNDDE… [o] …a precios superiores a los que hubieren informado a la SUNDDE” (art. 51). La Ley también penaliza la usura, entendida como la obtención “para sí o para un tercero, directa o indirectamente, una prestación que implique una ventaja notoriamente desproporcionada a la contraprestación que por su parte realice” (art. 60). Con esto se entra en unas arenas movedizas: ¿Cuánto es “notoriamente desproporcionada”?
En el caso del acaparamiento, el artículo 54 lo plantea como el que se “restrinja la oferta, circulación o distribución de bienes regulados por la SUNDDE, retengan los mismos, con o sin ocultamiento, para provocar escasez o distorsiones de precios”. Es decir, el concepto se basa en una intención por parte del agente económico con base en situaciones circunstanciales. Por ejemplo, si llegan a mi negocio, y consiguen un lote de mercancía, ¿estoy inventariando el lote, estoy asignando precios o estoy acaparando?
El boicot se refiere a quienes “desarrollen o lleven a cabo acciones, incurran en omisiones que impidan de manera directa o indirecta la producción, fabricación, importación, acopio, transporte, distribución y comercialización de bienes” (art. 55).¿Esto incluye situaciones como paralización en la producción por protestas de trabajadores? En 2013, el OVCS registró al menos 4.410 protestas (12 protestas diarias), resaltando las protestas por derechos laborales1.791 (40,61%).
Inspección, fiscalización y control. La Ley crea la SUNDDE como un nuevo órgano que sustituye al INDEPABIS y la SUNDECOP. Este organismo se convierte en el regulador principal de las disposiciones establecidas en la Ley. Para ello dispone de un amplio conjunto de facultades (art. 12) que incluyen la posibilidad de: requerir información, inspeccionar, solicitar comparecencias, tomar control temporal de los procesos de producción, distribución o comercialización, solicitar medidas cautelares, entre otras. La experiencia previa indica varias dificultades: 1) Retardo regulatorio: La dificultad y magnitud de la tarea va a implicar severas dificultades para poder atender de forma oportuna los trámites vinculados con la Ley; 2) Aplicación selectiva: este tipo de medidas se han concentrado intensamente en productores específicos con base en criterios tremendamente discrecionales, 3) No hay zona de seguridad: dada la incertidumbre acerca de cómo serán los procedimientos y la poca claridad en las definiciones incluidas en la Ley, las empresas se encuentran en una situación en la cual es difícil establecer si se encuentran en cabal cumplimiento de la regulación.
A manera de cierre: más de lo mismo, pero con otro nombre
La política de control de precios aplicada en Venezuela ha sido completamente inefectiva para disminuir la inflación, pues va dirigida a atacar el síntoma, y nos los problemas de fondo. Entre febrero 2003 (primeras regulaciones de precios) y diciembre de 2013, la inflación de alimentos y bebidas acumuló 2.064%. Por su parte, entre abril de 2012, mes en que entró en vigencia regulación de precios de 19 productos de cuidado personal, y diciembre 2013, la inflación de estos bienes acumuló 30,9%.
Vale decir que las fuertes distorsiones generadas se han traducido en el surgimiento de mercados negros y contrabando, en donde los precios regulados no son acatados, provocando escasez por los bajos incentivos para la producción local. En 2013, la escasez general promedió 20,8%. Incluso, para finales de ese año, 21 productos básicos presentaron escasez mayor al 70%, y hasta 46 presentaron niveles superiores al 40%. En el caso particular de la Ley de Costos y Precios Justos, entre diciembre de 2012 y agosto de 2013, el BCV reportaba que en 16 de los 19 rubros de cuidado personal regulados por la Sundecop había aumentado la escasez y donde algunos de estos productos registraron niveles de escasez críticos. En el caso de papel higiénico, el índice de escasez pasó de 17,1% en diciembre de 2012 a 70,8% en agosto de 2013; cera para pisos paso de 7,8% a 41,9%, compota de 0,6% a 28,1%, y jabón de baño de 8,1% a 18,7%.
Con la Ley de Precios Justos y el nuevo SUNDEE, el Gobierno Central otra vez parece preferir mantener e incrementar los férreos controles que existan sobre el sector privado, en lugar de promover acciones que contribuyen a eliminar las distorsiones que persisten en la economía.