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El presupuesto nacional en Venezuela: un saludo a la bandera; por Asdrúbal Oliveros y Pilar Navarro

El presupuesto nacional en Venezuela un saludo a la bandera por Asdrubal Oliveros y Pilar Navarro 640

El ejercicio presupuestario se trata de un instrumento económico fundamental para saber hacia dónde apuntará la política fiscal del gobierno en la construcción del país. Es normalmente elaborado por el Ejecutivo y aprobado por el Legislativo, de modo que puede convertirse en el centro de álgidas discusiones dentro de las distintas facciones del Parlamento, al menos dentro de lo que sería el desempeño natural de la práctica democrática de un país.

En Venezuela, durante años la instancia parlamentaria estuvo dominada por la bancada oficialista, de modo que el presupuesto era aprobado sin el menor miramiento. Sin embargo, durante la última década, la elaboración del presupuesto nacional ha perdido su poder como herramienta de planificación económica.

Así llegamos a la aprobación del Presupuesto Nacional para 2017: se esperaba que, con una Asamblea Nacional de mayoría opositora, volviera aquella práctica de la discusión presupuestaria. Pero ante la sentencia del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ), que aprobó que el presupuesto de la Nación sea presentado por el presidente Nicolás Maduro ante la Sala Constitucional, es de esperar que el documento de este año repitan las mismas fórmulas de años anteriores y que repasaremos a continucación.

¿Se acabó la subestimación?

Uno de los primeros puntos que se colocaban en la exposición de motivos del Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional eran las premisas macroeconómicas para el año siguiente, unos datos que constituyen tanto la proyección como el objetivo al que apunta el Ejecutivo en su política fiscal. Entre ellas se encontraban el crecimiento real del PIB y el PIB corriente, la tasa de inflación, el tipo de cambio oficial, la producción petrolera (un dato que no se publica desde 2010) y la estimación del precio promedio de la cesta petrolera venezolana.

Desde hace años, estas premisas dejaron de tener importancia: ya no se publican el crecimiento del PIB ni la producción petrolera y durante años se estimó un precio petrolero sustancialmente inferior al verdadero.

Este año el precio del barril puede quedar incluso por debajo del proyectado en el presupuesto 2016, pues el promedio anual de la cesta venezolana se ubica en 33,4 dólares y el presupuesto se elaboró con base en 40 dólares por barril. Durante años el presupuesto se elaboró bajo lo que se denominaba “un escenario conservador”, una práctica que se extremó desde 2009, ya que servía de cobertura para dar mayor discrecionalidad al Ejecutivo en el uso de los recursos, asignando mediante de créditos adicionales los ingresos petroleros extraordinarios. Asimismo, a través de la subestimación del precio de la cesta petrolera se intentaba encubrir los problemas de producción que ha experimentado PDVSA.

La práctica de la subestimación del precio de la cesta petrolera local no es más que un artificio que permite subestimar los ingresos y los gastos para darle mayor discrecionalidad al Ejecutivo, algo que les ha permitido percibir recursos extraordinarios. La pregunta que surgió fue si ante un escenario de precios bajos y una Asamblea opositora el Ejecutivo apostaría nuevamente por la subestimación de la cesta.

Tin Marín: los créditos adicionales

La presentación del Proyecto de Ley de Presupuesto en Venezuela se convirtió, cada vez con más frecuencia, en una práctica insincera. En algunos casos las asignaciones presupuestarias ni siquiera alcanzaban para gastos de mantenimiento de infraestructura o el pago de la nómina. Se sabía que sólo se podían cubrir estas partidas mediante créditos adicionales. Esta práctica ha permitido que la asignación de créditos adicionales haya sido dirigida a aquellos sectores que ofrezcan mayores beneficios políticos, como las misiones y otros proyectos como la Gran Misión Vivienda Venezuela. Utilizando esta práctica se llegó a ampliar el presupuesto inicial hasta en 169,7%, pero las gobernaciones y las alcaldías quedaron por fuera de la fiesta del gasto.

Buscando nuevas maneras de gastar

Con la llegada de la nueva Asamblea Nacional con mayoría opositora y la expiración de la Ley Habilitante, el Ejecutivo vio limitada su capacidad para expandir el gasto a través de la figura de los créditos adicionales, que se habían convertido en un recurso clásico de la política fiscal. Y por eso ha surgido la figura de “recursos adicionales para cubrir insuficiencias” que, enmarcada en la “Emergencia Económica”, les ha permitido aumentar el gasto a través de decretos presidenciales.

Así, en lo que va de año, se han aprobado créditos adicionales, rectificaciones y recursos asignados para cubrir insuficiencias por un total de 1,76 billones de bolívares, una cifra que para el mes de junio representó el 131,0% del gasto ejecutado.

Se cambian las proporciones

Junto al Proyecto de Ley de Presupuesto Anual se presenta la Ley de Endeudamiento Anual. Desde el presupuesto de 2012 ha sido interesante el cambio en las proporciones de la participación del endeudamiento externo y el endeudamiento interno dentro de las necesidades de financiamiento.

El endeudamiento interno ha representado alrededor del 70% de la nueva deuda emitida por el Ejecutivo. Esto es una práctica que fue instituida por Jorge Giordani, quien fue Ministro de Finanzas durante muchos años de la administración del fallecido presidente Hugo Chávez. Giordani prescindió de las emisiones de deuda externa argumentando que era mucho más económico para la Nación financiarse internamente en vez de pagar altísimos cupones. Argumentabla que, llegado el momento, se podría diluir la deuda interna a través de una devaluación (lo que es, además, totalmente cierto).

La deuda se lleva la mayor tajada

A pesar de los inmensos ingresos fiscales, obtenidos con gracias a los altos los precios del petróleo, el país también aumentó su financiamiento. El servicio de la deuda pública es la agrupación que, por sí sola, ha venido absorbiendo más recursos, con un promedio de 19,3% del gasto durante los últimos siete años. En la gestión fiscal, el endeudamiento tan agresivo de los últimos años se ha sentido cada vez con más fuerza y, probablemente, en 2017 la proporción del servicio de la deuda alcanzará su nivel más alto desde 2009.

Al final, nada cambia

En la historia de Venezuela el presupuesto nacional se ha caracterizado por su alto grado de politización. Esta politización es una de las principales causas de los frecuentes retrasos para su aprobación y ejecución.

La politización en el proceso presupuestario proviene de las asignaciones presupuestarias destinadas a proporcionar beneficios sólo a ciertos grupos electorales en una región delimitada. Sin embargo, en el contexto actual, no parece probable que cambie esta forma de proceder. Al contrario. La sentencia del TSJ es una reiteración de lo que han sido los presupuestos nacionales de los últimos años: “un saludo a la bandera”.

Hay que llamar la atención sobre algunos factores ante la aprobación del nuevo presupuesto: que el importante crecimiento del peso del servicio de la deuda dentro del gasto total le roba espacio al gasto social, por no adentrarnos en el bajo nivel de recursos que recibe el gasto productivo, ni en nuestra alta dependencia de los ingresos petroleros ni en el ínfimo crecimiento de la producción petrolera, que ha generado una alta vulnerabilidad externa o el manejo discrecional de los recursos extraordinarios provenientes del diferencial de precios petroleros.

Todos estos factores hacen del presupuesto un ejercicio fútil y de poca credibilidad… y del gasto una variable tan impredecible como los cambios de humor del presidente.