Historia

Los controles de cambio en Venezuela; por Carlos Hernández Delfino [2 de 5]

Por Carlos Hernández Delfino | 14 de septiembre, 2015
Billete de 10 bolívares, en 1980.

Billete de 10 bolívares, en 1980.

II

En el anterior artículo fueron abordados los controles de cambio de 1940 y 1960. En ambas experiencias la drástica reducción de los ingresos de divisas del país, en respuesta a perturbaciones sobrevenidas, derivadas en gran medida de factores externos, hizo necesaria la imposición de los controles. El régimen cambiario adoptado y su instrumentación no fueron causa de graves desajustes internos y revelaban en su estructura, relativamente simple con una administración más o menos fluida, la intención de otorgar a esa política restrictiva un carácter temporal, que además cumplió con los objetivos que determinaron su adopción. En ambos casos la suspensión de la libertad cambiaria fue decretada mediante instrumentos con rango de leyes, mientras se encontraban restringidas las garantías a los derechos constitucionales afectados por tal suspensión. Por último, las consecuencias económicas del control de cambio y de su desmantelamiento fueron relativamente moderadas, en el primer caso; y neutras en el segundo. Basta recordar que la tasa de inflación en 1964, año del desmontaje del control de cambio de 1960, fue solamente 1,5%. Continuemos ahora con el control de cambio de 1983.

El control de cambio de 1983: antecedentes

El incremento de los precios del petróleo iniciado a comienzos de los años setenta, favoreció la concreción de las políticas de industrialización basadas en una significativa presencia del Estado como productor, pero también en sus roles de promotor y regulador de la actividad económica privada. El empuje de la demanda interna (consumo e inversión) condicionó la notable expansión económica del trienio 1974-76, con un crecimiento promedio del PIB cercano a 7%. El elevado gasto del sector público, financiado con el ingreso petrolero y el endeudamiento externo al que podía tener acceso Venezuela en los años del reciclaje de los petrodólares, constituyó el factor dinámico de ese proceso.

En ese lapso, sin embargo, se acentuaron las vulnerabilidades fiscales y externas del país, frente a contingencias que pudiesen marcar un cambio en las condiciones que habían hecho posible las altas tasas de consumo y de inversión. Fue asumido un patrón de gasto elevado a cuya satisfacción contribuyó la alta propensión a importar determinada por los elevados ingresos y la gradual apreciación del bolívar.

Esta fase de rápido crecimiento comenzó a agotarse prematuramente debido a las contradicciones propias de un modelo asumido de manera paradigmática en esos tiempos por muchos países; y a la concurrencia de desequilibrios insostenibles en el sector externo y en las cuentas del sector público: la cuenta corriente externa registró un déficit de 8.900 millones de dólares (12% del PIB) entre 1976 y 1978; y para el sector público se contabilizó un déficit ordinario, para ese mismo período, equivalente a 4,8% del PIB, que en aquel momento se apreciaba alto. El continuo crecimiento del gasto en contraste con ingresos petroleros decrecientes, y los sucesivos cambios de orientación en las políticas del Estado, contribuyeron a crear un ambiente de inestabilidad que empeoró el cuadro fiscal. El financiamiento externo en esos años permitió cubrir el desequilibrio externo, el déficit en las cuentas consolidadas del sector público y, además, sostener una posición holgada de medios de pago internacionales. Las reservas internacionales del país crecieron desde 939 millones de dólares en 1969 hasta 9.285 millones en 1976, el valor más alto de la década.

La política de enfriamiento de la economía aplicada entre 1979 y 1980, basada en la reducción del gasto del Gobierno y en una política monetaria restrictiva, intensificó la desaceleración que ya acusaba la actividad económica, al tiempo que una nueva serie de aumentos de precios del petróleo se iniciaba en 1979. A partir de entonces, el precio del petróleo venezolano mantuvo niveles superiores a 25 dólares por barril, hasta el desplome ocurrido en 1986. La conjunción de importaciones moderadas y exportaciones crecientes indujo un superávit en la cuenta corriente entre 1979 y 1980, pero la política de moderación del crecimiento del gasto reveló inconsistencias y deficiencias de coordinación, pues el Gobierno Central reducía su gasto de inversión al tiempo que elevaba el gasto corriente, y la inversión del sector público descentralizado continuaba aumentando por vía del endeudamiento.

La nueva deuda fue contraída en forma desordenada y en condiciones desventajosas por su corta maduración y por las tasas de interés variables que se aplicaban en general a los empréstitos bancarios, precisamente cuando las tasas en los mercados internacionales se habían elevado considerablemente debido a las políticas antiinflacionarias aplicadas en Estados Unidos y otros países industrializados a partir de 1979. La deuda pública externa total al 31 de diciembre de 1982 alcanzó a 29.140 millones de dólares (7.265 millones de dólares en 1978), 58% de la cual estaba constituida por deuda de corto plazo. La tasa de interés de referencia en el mercado internacional (LIBOR) aumentó de 6% en 1977 a 16,8% en 1981, y en esa proporción se elevó el pago de intereses sobre la deuda.

La nueva circunstancia de auge de los ingresos petroleros permitió eludir las medidas de ajuste necesarias para corregir la esencia de los desequilibrios, entre ellas, la devaluación. A partir de 1981 se elevó el gasto del Gobierno con la intención de reactivar la economía. Sin embargo, la recesión fue una constante entre 1979 y 1982: el PIB per cápita disminuyó 4,3% en promedio anual durante esos años. El impacto interno de los cambios en las condiciones económicas y financieras internacionales, amplificadas por el errático rumbo de las políticas económicas aplicadas, habían dejado su huella en la estructura del aparato productivo venezolano.

El sistema de fijación discrecional de las tasas de interés propició una diferencia a favor de las tasas externas, con un tipo de cambio fijo y libre movilidad de capitales con el exterior. De esa forma se alentó la salida de capitales privados con el propósito de reducir los excedentes monetarios que presionaban al tipo de cambio y a los precios internos. La salida de capitales fue creciendo en importancia al ritmo que se consolidaban las expectativas de devaluación. Las reservas internacionales sufrieron una merma considerable y, en consecuencia, aumentó el endeudamiento neto del país (es decir, la diferencia entre las reservas internacionales y el saldo de la deuda externa) al punto que fue revertida la condición favorable que, en general, había caracterizado a Venezuela desde los tiempos de Juan Vicente Gómez.

En septiembre de 1982 fueron centralizadas las reservas internacionales de PDVSA y de otras empresas públicas en el BCV con la finalidad de fortalecer la posición externa del país, sin intentar corregir las causas de fondo del desajuste. Pero esa acción no desestimuló la extracción de capitales y las reservas consolidadas del país disminuyeron 4.900 millones de dólares (25%) en 1982, año en el cual fue revalorizado en más de siete veces el oro incluido en las reservas internacionales del BCV.

Finalmente, no obstante los paliativos instrumentados, el desbalance externo, amplificado por el efecto de la contradictoria política monetaria expansiva adoptada en septiembre de 1982 y por el inicio de la crisis de la deuda con la moratoria declarada por México en agosto, determinó la intensa salida de capitales que antecedió al colapso cambiario del viernes 18 de febrero de 1983. En enero de 1983 las reservas operativas del BCV apenas alcanzaban para cubrir dos meses de importaciones y de servicio de la deuda externa, mientras las reservas en divisas de disponibilidad inmediata bordeaban solamente US $ 350 millones.

El control de cambio de 1983

Las operaciones en el mercado cambiario fueron suspendidas por una semana mientras continuaba la polémica entre el Ministro de Hacienda y el Presidente del Banco Central, en torno a desacuerdos con respecto a las medidas cambiarias que debían ser adoptadas. El primero favorecía una estructura de cambios diferenciales con controles cambiarios, preservando para algunas transacciones el tipo de cambio de Bs. 4,30 por dólar; en ese segmento quedarían incluidos los pagos para el servicio de la deuda privada externa. El segundo defendía una devaluación lineal cercana a 50%, que resultaría en un tipo de cambio de 6,50 bolívares por US. Este ajuste de la paridad estaría acompañado de un control de cambios fluido y en transición hacia soluciones de mercado, con el desahogo de un mercado libre en el cual el valor de las divisas fluctuase conforme a la oferta y la demanda, sin excluir la posibilidad de intervención del BCV en esa parcela del mercado. Ese diseño se correspondía con las apreciaciones de los niveles técnicos del BCV.

Fue adoptado en definitiva un régimen de cambios diferenciales, con controles administrativos a los flujos de importaciones y de capital, que reflejaba el propósito de contener la salida de capitales y el gasto en importaciones, al tiempo que se pretendía moderar las presiones inflacionarias. De hecho, la depreciación promedio del bolívar en 1983, con respecto a la situación previa a febrero de ese año, fue cercana a 15%, y la acumulada hasta 1986, cuando nuevamente se modificó a fines de año el régimen cambiario, fue de 107%. De haberse adoptado las recomendaciones del BCV, una vez que ya el Ejecutivo había resuelto sobre el cierre del mercado cambiario, se hubiesen moderado los desajustes y perversiones del control cambiario y evitado al país una de las experiencias más lamentables y costosas de su historia económica.

El régimen contempló dos mercados con paridad fija y un mercado libre con tipo de cambio variable, en el cual intervenía el BCV. Fue mantenida la tasa de cambio de Bs. 4,30 por dólar para importaciones consideradas esenciales, ciertas remesas al exterior, la amortización y el pago de intereses de la deuda pública externa y el servicio de la deuda externa privada registrada conforme a las previsiones del régimen. La tasa de Bs. 6,00 por dólar se aplicaba a importaciones no esenciales de bienes y servicios, materias primas y bienes de capital para el sector privado. El mercado libre cubría las transacciones remanentes. Fue creada la Oficina del Régimen de Cambios Diferenciales (RECADI) para la administración del sistema y comenzó el lento proceso de registro de la deuda privada externa, finalmente concluido en 1986.

El régimen cambiario fue sucesivamente modificado mediante el traslado de transacciones a parcelas del mercado regulado con paridades devaluadas. Se pretendía así reducir la distorsión entre el tipo de cambio oficial y el correspondiente al mercado libre, y disminuir la apreciación real acumulada. En febrero de 1984 se introdujo el tipo de cambio de Bs. 7,50 por dólar y a finales de 1986, el de Bs. 14,50 por dólar. No obstante, el diferencial entre el tipo de cambio oficial promedio y el del mercado libre continuó ampliándose, como no podía sino ser el caso debido a las distorsiones creadas por el marco de políticas adoptado: en 1988 el tipo de cambio controlado era de Bs. 14,50 por dólar y el correspondiente al mercado libre, Bs. 34,57 por dólar. En 1984 se creó el Fondo de Compensación Cambiaria (FOCOCAM) para compensar al BCV por las pérdidas asociadas el régimen cambiario y para financiar el gasto de inversión del gobierno; el Fondo fue liquidado en 1986.

La instrumentación operativa del control de cambio fue engorrosa y lenta en extremo, con pronunciados desfases en el flujo de importaciones y en el servicio de la deuda pública y privada. Predominó la incertidumbre con respecto al tratamiento definitivo que sería dado a este último componente, lo que habría de complicar la ya alterada relación con los acreedores internacionales quienes redujeron drásticamente el crédito a las importaciones. Como consecuencia de la disminución del financiamiento comercial se elevó la deuda de corto plazo y con ello la magnitud de los atrasos y las presiones sobre el régimen cambiario.

Durante los primeros tres años se recuperó la cuenta corriente externa del país a costa de la reducción de importaciones (53% en 1983). La depreciación acumulada, solamente en el mercado controlado, desde la imposición del control hasta su eliminación en 1989, fue cercana a 237%. La caída anual promedio del PIB en el lapso 1982-85 fue 2,8% y la inflación alcanzó a 9,9%, en promedio.

A diferencia de la conducta fiscal prudente asumida en los años sesenta, entre 1986 y 1988 fue ejecutado un programa expansivo del gasto público, orientado a la recuperación de la economía, conocido como el Plan Trienal de Inversiones, iniciado precisamente cuando el precio del petróleo venezolano cayó 50,5%. El crecimiento económico en ese lapso tuvo como contrapartida un déficit acumulado en cuenta corriente de 9.444 millones de dólares; una pérdida de reservas igual a 7.080 millones de dólares y un déficit fiscal de 8,6% del PIB.

La suspensión del comercio de divisas se fundamentó en la ley del BCV que facultaba a ese instituto para restringir la libre convertibilidad de la moneda, mas no así el comercio general de divisas en el territorio nacional, y aun cuando la interrupción de las transacciones en el mercado de divisas excedía los límites de lo establecido en la ley del BCV, en aquel momento se encontraba suspendida la garantía de libertad económica que hubiese sido afectada por tales medidas, al igual que fue el caso con los controles previos de 1940 y 1960.

En síntesis, la situación previa a la crisis de 1983 estuvo caracterizada por severos desequilibrios en las cuentas fiscales y en el sector externo, con atrasos en el pago del servicio de la deuda externa y persistentes salidas de capital, todo ello en un marco de políticas financieras esencialmente inconsistente que hizo posible el enorme drenaje de recursos al exterior en la antesala del control de cambio de 1983. Los desajustes acumulados en la economía venezolana habían sido generados por una estrategia de crecimiento basada en el elevado gasto público y en la percepción de que se mantendrían los altos ingresos petroleros y el financiamiento abundante y a bajo costo que prevaleció desde el inicio de la década de los años setenta hasta la crisis de la deuda. En esos años se intensificaron las distorsiones en la estructura productiva del país, en el tamaño y papel del Estado y en la evolución del endeudamiento tanto público como privado. Estas condiciones no han sido superadas y por el contrario se han agravado en los años más recientes.

La acción de los siguientes factores externos amplificó las causas internas de la crisis: la recesión mundial reflejada en la caída de la actividad económica de los países industriales y en el comercio, que indujo una disminución en los precios de las materias primas; la disminución en la demanda mundial de petróleo y por tanto en las exportaciones venezolanas; y la contracción de la liquidez en el mercado internacional de capitales a raíz de la crisis internacional de la deuda que se inició en1982.

En 1989 fue acometido un amplio programa de estabilización y reformas que revirtió la comprometida situación económica del país y permitió registrar entre 1990 y 1992 altas tasas de crecimiento del PIB. La ejecución del programa fue interrumpida por las perturbaciones políticas de 1992 y 1993, que determinaron un ambiente de alta inestabilidad, incertidumbre y expectativas adversas que habría de contribuir a desencadenar la crisis financiera de 1994. En el punto culminante de ese proceso surgió un nuevo episodio de control de cambio.

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Carlos Hernández Delfino Investigador y docente de postgrado en la Universidad Católica Andrés Bello y la Universidad Central de Venezuela especializado en historia económica de Venezuela y economía.

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