Fonden, y las Parlamentarias ante la caída de los precios del petróleo
La vertiginosa caída en los precios del petróleo en meses recientes evidenció los profundos desequilibrios económicos acumulados en los últimos años y perjudicó sustancialmente las finanzas del Estado.
Si bien la caída claramente perjudica al gobierno central por ser el principal distribuidor de la renta, el particular timing de la misma trae consigo una serie de implicaciones que colocan como principal afectado al Ejecutivo Nacional y que dejan la puerta abierta a una posible modificación de la Ley de Contribución Especial por Precios Extraordinarios y Exorbitantes[1].
Para entender las dinámicas que genera esta situación sobre los actores locales, es necesario empezar por comprender qué es la Contribución Especial por Precios Extraordinarios y Exorbitantes y los incentivos que la misma genera para los Poderes Ejecutivo y Legislativo.
El origen del impuesto a las ganancias súbitas (o la Contribución Especial por Precios Extraordinarios y Exorbitantes)
En un contexto de precios históricos de la cesta venezolana rondando los 110 US$/barril, el 15 de abril de 2008 es aprobada en Asamblea Nacional la Ley de Contribución Especial sobre Precios Extraordinarios del Mercado Internacional de Hidrocarburos.
Dicha ley buscaba aumentar la participación del Estado en los beneficios obtenidos por las empresas mixtas de petróleo que, dada la regresividad del régimen fiscal para hidrocarburos, pagaban en impuestos al fisco una porción cada vez menor de sus ingresos a medida que aumentaba el precio del barril.
Para captar esta renta adicional, la ley establecía un umbral de precios del barril a partir del cual se consideraba que los mismos eran “Precios Extraordinarios” y, por lo tanto, debían ser sujetos a un impuesto especial. Como referencia de este umbral se eligió el barril Brent, por lo que si su cotización superaba los 70 US$/barril, todo el excedente del ingreso bruto sería sujeto a un impuesto especial con altas alícuotas (tasas) de entre 50% y 60%.
Fonden y su discrecionalidad
Las implicaciones de este impuesto trascenderían rápidamente lo económico al conocerse el destino de los fondos: Fonden[2], un esquema que se estima ha recibido más de 100.000 millones de dólares desde 2005[3] y cuyos fondos son manejados a voluntad y sin rendición de cuentas por el Ejecutivo Nacional.
Este diseño estaba alineada con la estrategia del gobierno de desviar ingresos petroleros a Fonden para evitar que pasaran por procesos presupuestarios formales (Rodríguez, Morales y Monaldi, 2012)[4]. Una vez creado el canal para la desviación de fondos, la magnitud de las transferencias y el margen de maniobra se incrementarían en 2011 con la modificación del impuesto.
Un nuevo umbral de precios: el barril presupuestado para el ejercicio fiscal
El 18 de abril de 2011 una nueva ley es aprobada por decreto presidencial en la que se modifica el umbral de precios a partir del cual se empezará a cobrar el impuesto especial. Ya no sería el precio del barril Brent, cotizado fuera de Venezuela y determinado por las fuerzas del mercado, sino que ahora sería el precio del barril propuesto por el Ministerio de Finanzas y aprobado en Asamblea Nacional para la Ley de Presupuesto de cada ejercicio fiscal.
Esto generaba grandes incentivos a subestimar el precio del barril proyectado de manera de aumentar la cantidad de fondos sujetos a Contribución Especial. Mientras antes de la reforma el gobierno sólo podía cobrar este impuesto cuando el mercado determinara que el crudo Brent cotizara por encima de 70 US$/barril, ahora sólo bastaba con elegir cuál precio someter a votación en la Asamblea Nacional para luego ser aprobado.
Si bien el Ministerio de Finanzas había sistemáticamente subestimado el precio del barril presupuestado en los años anteriores[5], la diferencia entre la cotización real de la cesta venezolana y la aprobada por una Asamblea Nacional controlada por el gobierno se agudizó a partir del 2011.
La estrategia de subestimación de precios se hace evidente si se comparan los precios presentados en Asamblea Nacional por el Ministerio de Finanzas con las proyecciones de precio del barril WTI hechas por los principales bancos de inversión internacionales. Desde el 2009, el precio estimado por el Ejecutivo Nacional para la Cesta Venezolana sólo se ha acercado a los mínimos proyectados por los principales bancos de inversión en un año (2010). Aún restándole 10 US$/barril a las proyecciones más pesimistas del WTI para acercarlo a la Cesta Venezolana[6], el precio estipulado en la Ley de Presupuesto siempre fue menor.
Gracias a esta subestimación y a los altos precios del barril, las Contribuciones Especiales por Ley de Precios Extraordinarios y Exorbitantes1 de PDVSA a Fonden aumentaron considerablemente hasta llegar a 53.313 millones de dólares desde 2008 sólo con este impuesto[7].
¿Qué ocurrió a finales del 2014?
El martes 9 de Diciembre de 2014 se aprobó la Ley de Presupuesto de 2015[8] que incluía un barril de petróleo estimado en 60 US$/barril. La semana anterior a ese día la cesta venezolana de hidrocarburos había cerrado en 57,7 US$/barril, perdiendo 46% de su valor en tan solo 6 meses y cerrando por debajo del precio del barril presupuestado por primera vez desde febrero de 2009.
Habiendo aprobado la Ley de Presupuesto para el 2015, el cobro del impuesto a las ganancias súbitas estaba anclado a los 60 US$/barril por todo un año. Desde esa semana hasta la fecha de hoy, la cesta venezolana no ha cotizado por encima de 60 US$/barril.
El mayor afectado: Fonden y el Ejecutivo Nacional
Si bien la estrepitosa caída de los precios perjudicó las finanzas del gobierno en general, el Ejecutivo Nacional se vio particularmente afectado. Mientras que entre Enero y Abril de 2014, el Presidente podía contar con más de 3.500 millones de dólares por concepto de Contribución Especial de Ley de Precios Extraordinarios y Exorbitantes1, en lo que va de 2015 no ha entrado ni un dólar a Fonden por esta vía.
La Contribución Especial de cara a las Elecciones Parlamentarias
Esta caída de los precios tuvo un timing particular debido a que ocurrió en vísperas de un año electoral en el que la oposición podría obtener una mayoría simple o incluso calificada en la Asamblea Nacional[9].
Si bien todavía las elecciones parlamentarias no tienen fecha, las mismas deben celebrarse este año y aquellos diputados que resulten electos legislarán a partir de Enero del 2016. Es decir, una Asamblea Nacional de mayoría opositora probablemente legisle en 2016 con una Ley de Presupuesto aprobada por una asamblea oficialista en 2015. Esta dinámica sin precedentes en la historia de la Revolución Bolivariana deja una serie de interrogantes abiertas:
¿Morirá la estrategia de subestimación de precios del barril en la Ley de Presupuesto? A menos de que se modifique la Constitución Nacional, es potestad de la Asamblea Nacional (1) aprobar el presupuesto y (2) aprobar los créditos adicionales[10]. Si la asamblea oficialista aprueba un presupuesto subestimado para el 2016, no tendrá la capacidad de compensar vía créditos adicionales a sus aliados regionales debido a que los mismos requerirían de la aprobación de una mayoría de diputados de oposición.
¿Sufrirá alguna modificación la Contribución Especial de Ley de Precios Extraordinarios y Exorbitantes1? Sin la subestimación del barril presupuestado y sin modificar la ley vigente, el Ejecutivo Nacional disminuye su capacidad de desviar fondos hacia Fonden. Con el fin de mantener esta vía de gasto parafiscal, el Ejecutivo Nacional tiene grandes incentivos para modificar el impuesto en el 2015 aprovechando que goza del control del Legislativo o incluso de la ley habilitante que expira en Diciembre de 2015.
¿Qué tipo de modificaciones pudieran hacerse a la Ley de Precios Extraordinarios y Exorbitantes1? Son muchas las posibilidades tomando en cuenta la creatividad con la que el gobierno ha modificado ciertas instituciones para centralizar mayor poder[11]. Sin embargo, lo más lógico sería (1) “delegar” al Ejecutivo la elección del umbral de precios a partir del cual se empieza a cobrar el impuesto especial[12] y/o (2) aumentar las alícuotas (tasas) con las que será gravado este excedente. De esta manera el Ejecutivo tendría mayor margen para maximizar la cantidad de fondos desviados a Fonden.
Ciertamente aún queda mucho por definir. Sin embargo, queda claro que la caída de los precios del barril y la posibilidad de que la oposición obtenga una mayoría en la Asamblea Nacional da inicio a una nueva dinámica en el juego político cuyas implicaciones no deben ser subestimadas. Lo anteriormente descrito es apenas uno de los posibles escenarios en los que un menor desbalance entre poderes es posible.
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Armando Flores es Economista egresado de la UCAB. Investigador del Centro Internacional de Energía y Ambiente del IESA. Igor Hernández es Economista egresado de la UCAB con Maestría en Economía de Duke University, EEUU. Actualmente es Coordinador del Centro Internacional de Energía y Ambiente del IESA y Profesor de la misma institución.